市信访局负责人就《山东省信访条例》答记者问

《山东省信访条例》(以下简称《条例》)于2015年9月24日经山东省第十二届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过,已于2016年1月1日起施行。淄博市信访局负责人日前就《山东省信访条例》的有关问题回答了淄博日报记者的提问。

问:我国法律制度体系设置了包含诉讼、仲裁、行政复议等在内的多种权利救济渠道,但是当前群众通过信访渠道寻求权利救济的意愿仍很强烈,少数群众“信访不信法”甚至“弃法转访”、“以访压法”等问题比较突出。对这些问题,《条例》作了哪些规定?

答:为解决这一问题,《条例》从四个方面作了规定:一是把“诉访分离、分类处理”确定为一项基本原则。二是规定了人大、政府、法院、检察院等不同性质国家机关的信访受理清单,引导信访人“按图索骥”,同时强化了诉讼、仲裁、行政复议等法定途径在解决矛盾纠纷中的优先地位。三是按照“诉访分离”的原则,规定“信访人提出的请求属于人民法院、人民检察院法定职责范围,但是依照法律应当通过诉讼途径解决的,有关人民法院、人民检察院应当及时审查,依照诉讼程序办理”。根据该规定,人民法院、人民检察院应当建立涉法涉诉信访审查甄别机制,将信访人的请求区分为诉类事项和访类事项,并将诉类事项导入诉讼程序办理,将访类事项导入信访程序解决。四是按照“分类处理”的原则,规定“信访人提出的请求属于行政机关法定职责范围,但是依法应当通过行政程序解决的,有关行政机关应当依法办理”。根据该规定,行政机关对属于本机关职责范围内的信访事项,应当通过行政程序办理的,必须适用行政程序办理；不能导入行政程序的,才能适用信访程序办理,不能用信访程序代替行政程序、用信访工作行为代替行政行为。

问:随着近年来信访工作形势任务的发展变化,《信访条例》对信访事项的分类不够清晰明确,“反映情况、建议、意见类信访事项”办理程序过于简单、可操作性不强的问题日益突出。对解决“信访事项分类模糊、办理程序不够规范”的问题,《条例》是如何规定的?

答:针对这一问题,《条例》根据信访人提出信访事项的目的差异,将信访事项划分为了申诉求决类、建议意见类、检举控告类三类,分别设计了不同的办理程序。申诉求决类信访事项是以不服国家机关、其他有关组织处理决定的申诉,或者请求国家机关帮助解决困难、问题为主要内容的信访事项。这类信访事项与信访人的个体利益诉求直接关联,信访人信访的目的是为了实现权利救济。国家机关办理该类信访事项,需要经过严格的调查核实程序并在规定期限内作出处理意见。建议意见类信访事项是以促进国民经济和社会发展、改进国家机关工作、保护社会公共利益等建议、意见为主要内容的信访事项。这类信访事项一般与个体利益诉求没有直接关联,信访人信访的目的是为了参与国家和社会公共事务管理。信访人提出的建议、意见,科学合理、具有现实可行性的,国家机关应当采纳或者部分采纳；没有实质性内容或者不具有现实可行性的,不予采纳。检举控告类信访事项是以对国家机关及其工作人员、其他有关组织及其工作人员失职、渎职等违纪、违法职务行为的检举或者控告为主要内容的信访事项。信访人提出这类信访事项的目的是为了实现对国家和社会公共权力的监督。国家机关办理该类信访事项,应当依照有关法律、法规或者其他规定及时调查、核实、处理,并向实名提出检举、控告的信访人反馈处理结果。

问:对于解决“信访事项办理质量不高、公信力不强”的问题,《条例》是如何规定的?

答:《条例》从四个方面作了规范:一是规定了信访工作信息依法公开制度,也就是“阳光信访”制度,要求国家机关依法公开信访事项处理进展、办理结果,为信访人查询、评价信访事项办理情况提供便利,以透明促规范、以公开树公信。二是以关系信访群众切身利益的申诉求决类信访事项为重点,规定了首办责任制、信访听证制度、信访与调解衔接机制,明确了办理期限和办理结果书面答复信访人的要求。《条例》规定信访事项发生地依照法定职责最先受理信访事项的国家机关作为首办责任单位,应当及时妥善处理信访事项,将信访人合理的投诉请求解决在初次办理环节,提高一次性办结率和群众满意度。此外,规定对重大、复杂、疑难的信访事项,可以举行听证；要求国家机关建立和完善信访事项办理与人民调解、行政调解衔接工作机制,对信访事项依法进行调解,达成调解协议的,引导双方当事人依法向人民法院申请司法确认。明确了经过司法确认的调解协议具有强制执行力。三是细化了复查复核程序审查标准,规定只要存在“主要事实不清、证据不足的；适用依据错误的；违反法定程序的；超越或者滥用职权的；结论明显不当的”等五种情形之一的,复查、复核机关就应当撤销或者变更原处理、复查意见。四是从多个层面对社会力量参与信访工作作了规定。比如,提出了国家机关应当鼓励和支持社会力量参与信访工作的原则性要求；规定国家机关可以通过提供办公场所、购买服务等方式,组织律师、基层法律服务工作者参与来访接待,为信访人解答法律问题,协助符合法律援助条件的信访人申请法律援助,为国家机关审查、甄别复杂、疑难信访事项提出法律意见或者建议。这有利于发挥第三方客观中立的优势,增强国家机关处理信访事项活动的公信力,促使信访人自觉接受国家机关依法作出的处理意见或者协商达成的调解协议。

问:当前,一些信访积案难以终结、终而不结、反复启动处理程序,不但耗费了大量的行政资源和司法资源,还加剧了信访人自身的负担,成为困扰信访工作的一大难题。对这些问题,《条例》作了哪些规定?

答:对此,《条例》作了四个方面的规定:一是规定了申诉求决类信访事项办理终结的五种情形,包括“信访事项经调解达成调解协议的；对信访事项处理、复查意见不服,无正当理由超过规定期限未申请复查、复核的”等,使信访人一目了然。特别是把无正当理由超过规定期限未申请复查复核作为信访事项办理终结的情形之一,给信访人以明确信号,申请复查复核的权利是有“保质期”的。二是明确规定信访事项办理终结后,信访人仍然以同一事实和理由重复信访的,各级国家机关均不再受理,继续缠访闹访甚至实施违法行为的,将被依法追究法律责任。三是设立了生活困难信访人救助制度,以实际困难和问题的解决促使信访人息诉罢访。四是明确了信访人“属人地”的协办责任,通过“属事地”与“属人地”的共同努力,推动疑难复杂信访案件化解。

问:对解决“信访工作机构职能定位不明确、权责不匹配”的问题,《条例》作了哪些规定?

答:为解决这一问题,《条例》从四个方面作了规定:一是要求省、设区的市、县(市、区)应当建立和完善信访工作协调机制,理顺了信访工作领导体制。二是明确了信访工作机构的八项职责,包括登记、受理、转送、交办信访事项；承办上级国家机关和本国家机关交由处理的信访事项；协调处理重要信访事项；指导、督促、检查本辖区或者本系统的信访工作等,信访工作机构应当按照“法定职责必须为”的要求履行好这些职责。三是规定对有权处理机关导入行政程序办理的信访事项,同级人民政府信访工作机构或者本机关信访工作机构应当协调、督促及时办结,明确了信访工作机构在“通过法定途径分类处理信访投诉请求”中的职责。根据该规定,信访工作机构对其转送的信访事项,不能简单一转了之,而是要跟踪处理进展,既要协调、督促导入行政程序办理,也要协调、督促及时办结,确保群众合理诉求得到及时有效的解决,防止其向信访渠道回流。四是对信访工作机构的督查职责,督查措施,“三项建议权”的具体内容、行使条件、工作程序以及信访工作分析报告制度等作了具体规定。其中督查措施是山东省《条例》的重要创新,明确规定信访工作机构在履行督查职责时可以采取“查阅、复制与督查事项有关的文件、案卷和其他资料；要求被督查的单位就督查事项作出书面说明；就督查事项询问有关人员,约见信访人听取其陈述和申辩；到信访事项发生地开展实地调查”等措施,这有利于提升信访督查的权威性和实效性。此外,规定信访工作机构应当定期向本国家机关提交信访情况分析报告,经过批准可以向社会公布(第62条),以常态化的分析报告制度和适当的信息披露,强化对有权处理机关信访工作行为的约束。

问:对解决“信访人权利不清、义务不明”的问题,《条例》是如何规定的?

答:为解决这一问题,《条例》规定了“信访人的权利和义务”。在权利方面,赋予了信访人八项权利,包括“向国家机关反映情况,提出建议、意见或者投诉请求；委托代理人；在国家机关调查处理信访事项时进行陈述和申辩”等权利。《条例》为信访人设定了五项义务,包括“依照法定程序和要求提出信访事项；遵守公共秩序和信访秩序；配合国家机关对信访事项进行调查、核实和处理”等。另外,设立了信访代理制度,对信访代理人的范围作了必要限制,规定信访人应当在“近亲属或者工作人员,所在居民委员会、村民委员会、工作单位以及有关社会团体推荐的公民,律师、基层法律服务工作者”中委托代理人,这个范围以外的其他人员不能接受委托成为信访代理人。

问:在信访工作实践中,少数信访人为实现个人不合理的利益诉求,以极端方式缠访闹访、制造群体性事件甚至实施违法犯罪行为向国家机关施压,不但严重扰乱了信访秩序,干扰了正常的信访工作,也影响了社会和谐稳定。对于解决这些问题,《条例》是如何规定的?

答:为解决这些问题,《条例》从三个方面作了规定:一是明确了十一大类信访违法行为。比如在机关办公场所周边、公共场所非法聚集,围堵、冲击机关或者重要活动场所,以拦截车辆、堵塞道路、攀爬物体、裸露身体等方式制造社会影响,在机关办公场所及其周边、信访接待场所滞留、滋事,或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所,煽动、串联、胁迫、雇佣、幕后操纵他人信访等。二是明确了公安机关依法维护信访秩序的职责。规定信访人和其他有关人员实施信访违法行为,经国家机关工作人员劝阻、批评或者教育无效的,由行为发生地公安机关予以警告、训诫或者制止；违反《治安管理处罚法》、《集会游行示威法》等法律、法规的,由其行为发生地公安机关依法采取现场处置措施并给予治安管理处罚,必要时也可以由其住所地或者经常居住地公安机关给予治安管理处罚；构成犯罪的,依法追究刑事责任。三是针对实践中发生的侵害信访工作人员人身权益的违法行为,明确规定“信访工作人员依法执行职务受法律保护,任何组织和个人不得阻碍信访工作人员依法执行职务,不得打击报复信访工作人员。国家机关应当为信访工作人员依法执行职务提供必要的安全保障”。

问:对于解决“信访工作责任内涵不明确、落实不到位”的问题,《条例》是如何规定的?

答:为解决这一问题,《条例》作了三个方面的规定:一是将信访工作领导责任制、考核评价机制、过错责任追究制以及信访事项首办责任制等构成的信访工作责任体系提升为地方性法规规范,赋予法律效力,增强了权威性和约束力。二是对国家机关及其工作人员在信访工作中的行为准则作了规定,这实际上也是信访工作职业道德的具体内容。三是对国家机关及其工作人员引发信访事项的法律责任,处理信访事项的法律责任以及违反信访工作纪律的法律责任作了规定,以法律责任的细化和完善推动信访工作责任的落实。

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