淄博市人民政府法制办公室关于《淄博市生态红线 区域保护条例(草案)》有关立法内容征求社会意见

淄博市人民政府法制办公室关于《淄博市生态红线区域保护条例(草案)》有关立法内容征求社会意见

编者按:为了加强淄博市生态红线区域环境保护,保障生态安全,促进经济社会可持续发展,按照2017年立法计划,今年将要出台《淄博市生态红线区域保护条例》。现就《淄博市生态红线区域保护条例(草案)》中拟规范的重点问题征求广大读者意见,如有修改意见、建议,请于2017年7月30日前反馈至市政府法制办公室立法科。

《淄博市生态红线区域保护条例(草案)》征求社会意见内容如下:

一、拟立法明确淄博市生态红线的内涵及适用范围

生态保护红线是新时期我国环境保护空间整体性管理的一项创新举措,已经上升至国家战略并被新《环保法》所确认。山东省和淄博市的《生态保护红线规划》均已于2016年相继出台,省市两级红线区域划定后,急需立法加以跟进保障。淄博市适时启动本市红线保护的地方立法,对于加快生态淄博建设将起到极为重要的法律保障作用。

对应条款:

第三条【适用范围】本条例适用于生态红线的划定、调整以及对生态红线区域内生态保护活动的监督管理。

本条例所称的生态红线区域是指在本市行政区域内依法划定并公布,需要进行保护的禁止开发区、重点生态功能区以及生态敏感区、脆弱区和其他重要区域,主要包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质遗迹保护区、湿地公园、饮用水水源保护区、水源涵养区、生态公益林、国有林场、地质地貌保护区、传统古村落、城市公园、重要河流、文物保护单位等区域。

第十三条【划定方案】对本市生态红线区域实施分类保护,按照生态系统脆弱性、敏感性和服务功能的重要程度,划分为Ⅰ类管控区和Ⅱ类管控区。

具有极重要水土保持、水源涵养等生态服务功能的区域以及生态环境极敏感、脆弱区域,应当划为Ⅰ类管控区。Ⅰ类管控区应当包括省级及以上自然保护区的核心区和缓冲区、饮用水水源保护区的一级保护区、省级及以上地质公园的地质遗迹保护区、省级及以上森林公园的保育区、省级及以上湿地公园的保育区等各类法定保护区域。

未纳入Ⅰ类管控区的生态红线保护区域为Ⅱ类管控区。二、拟设立淄博市生态红线区域保护的管理制度

生态红线作为一项空间环境保护的整体性管控制度,离不开各职能部门的分工配合。由于涉及的主管部门较多,红线区域保护过程中极易出现职能交叉、互相推诿等情形的发生,因此建立统一的领导协调机构及明晰各级政府及其职能部门的管理权限是保障生态红线能否落地的关键。本条例在借鉴沈阳、武汉以及宁波等先进地市红线管理经验基础之上,结合本地实际,对管理模式及职能划分进行了设计与分工。

对应条款:

第五条【管理模式】建立市人民政府统一领导,市、区(县)分级负责,相关职能部门联动的生态红线区域保护管理体制。

市人民政府负责建立生态红线区域保护制度和工作协调机制,处理生态红线区域保护工作中的重大问题。

区、县人民政府(包括高新区、经济开发区、文昌湖旅游度假区,下同)具负责红线区域内生态保护与建设工作,并按照职责组织协调红线区域内环境违法行为的查处工作。

乡镇人民政府(街道办事处)应当协助配合做好生态红线区域的保护和管理工作。

村(居)民委员会在村规民约或者居民公约中应当有生态保护方面内容约定,并且不得违反法律法规的规定。

第六条【部门职责】各级政府相关部门应当按照职责,做好生态红线区域保护的监督管理工作:

(一)环境保护部门对生态红线区域保护有关工作进行综合协调。负责组织有关部门编制生态红线的划定和调整方案,对生态红线区域进行综合评估、评价,对生态红线区域进行生态环境监测和预警,依法对生态红线区域内环境违法行为进行查处；

(二)发展改革部门会同有关部门拟定全市生态保护相关补偿政策和制度,负责将生态红线规划纳入主体功能区规划；

(三)国土资源部门会同有关部门制定生态红线区域内国土资源使用管控制度,负责将生态红线纳入土地利用总体规划、矿产资源总体规划,负责生态保护红线区域内地质环境保护；

(四)规划部门负责将生态红线区域纳入城乡规划,做好与土地利用总体规划的衔接,依法对生态红线区域内的建设项目实施规划管理；

(五)财政部门负责将生态保护补偿资金列入财政预算,并对资金使用情况进行监督；

(六)农业部门负责生态红线区域内的农用地、水生野生植物以及农业生物物种资源的地面监测、保护管理和农业面源污染治理相关工作,制定红线区域内规模畜禽养殖业的退出与转移机制,并实施监督管理；

(七)林业部门负责对生态红线区域内的林地、湿地、自然保护区、水生野生动物等进行保护和管理,查处相关违法行为；

(八)水行政部门负责对生态红线区域内河道、水库、滩地、灌渠等进行管理,查处相关违法行为；

(九)其他相关部门应当按照各自职责,做好生态红线区域的保护和管理工作。三、拟对红线区域实施分类保护

根据《淄博市生态保护红线规划》,淄博市红线区域划分为Ⅰ类管控区与Ⅱ类管控区。为保障各自区域内主体生态功能安全,在借鉴武汉、深圳等先进地市红线立法经验基础上,结合本市地域特点,拟对Ⅰ类管控区与Ⅱ类管控区分别实施不同管控措施。

对应条款:

第十九条【一级管控】生态红线Ⅰ类管控区实行最严格的管控措施。除必要的科学研究、保护活动以及法律法规允许的民生工程或者设施以外,禁止在生态红线Ⅰ类管控区内建设与生态保护无关的项目。

第二十条【二级管控】生态红线Ⅱ类管控区作为Ⅰ类管控区的补充,实施负面清单管理制度。负面清单由市环境保护部门、发展改革部门会同相关职能部门制定,报市人民政府批准后公布实施。

生态红线Ⅱ类管控区内的开发建设项目应当符合以下规定:

(一)经依法批准的国家和省级重大基础设施、重大民生项目、生态保护与修复类项目；

(二)风景名胜区、湿地公园、地质公园、森林公园等经依法批准、不破坏生态环境和景观的配套旅游服务设施；

(三)经依法批准的休闲农业、生态旅游以及必要的公益性服务设施；

(四)军事等特殊用途设施；

(五)其他经依法批准,与生态环境保护要求不相抵触的建设项目。四、拟对红线区域内的既有项目实施退出

对于红线区域内与生态环境保护相抵触的既有建设项目,特别是省级及以上自然保护区的核心区和缓冲区、饮用水水源保护区的一级保护区、省级及以上地质公园的地质遗迹保护区、省级及以上森林公园的保育区、省级及以上湿地公园的保育区等Ⅰ类管控区内的既有建设项目,根据《水法》、《森林法》、《自然保护区条例》及《风景名胜区条例》等有关规定,结合本市实际,对既有项目实施有计划的退出,切实保障红线区域内的主体生态功能安全。

对应条款:

第二十二条【退出机制】区(县)人民政府应当对生态红线区域保护造成危害的建设项目进行清理。

清理工作应当制定年度计划和分类处置方案,报市人民政府批准后组织实施。

第二十三条【既有项目】生态红线区域内既有项目按照依法处理、逐步解决的原则,采用以下方式处理:

(一)已建成且对生态红线区域保护未造成危害的,可予以保留；

(二)对生态红线划定之前已经取得许可,尚未开工的建设项目,但不符合本条例规定的,应当进行改造和产业转型升级。五、拟对红线区域内的生态安全进行全面保护

“绿水青山就是金山银山”,保护红线区域内的生态安全是建设生态淄博的重要价值追求和目标任务。依据《水法》、《野生动物保护法》、《野生植物保护法》、《农业法》等上位法规,本着生态保护实施最严格管控的立法理念,结合淄博实际,拟立法对红线区域内的生产生活、动植物保护、农业面源污染、放牧防火以及不文明旅游等行为实施严格管控。

对应条款:

第二十五条【水体保护】各级政府及其相关职能部门应当加强生态红线区域自然水体保护,优先保障饮用水水源安全,建立完善河长制制度。

第三十一条【禁止行为】生态红线区域内禁止下列行为:

(一)非法砍伐林木,毁林开垦,陡坡开荒；

(二)非法采集、采挖野生植物；

(三)捡拾、破坏野生动物的卵、巢、穴、洞；

(四)擅自进入生态红线Ⅰ类管控区的核心区；

(五)随意排放生活污水和丢弃生活垃圾；

(六)违规使用化肥、农药；

(七)随意丢弃废弃物；

(八)未经允许进行影视拍摄、演艺活动或者刻字立碑、设立雕塑；

(九)非法引入、放生外来物种；

(十)其他污染、破坏生态红线区域保护的行为。六、拟设立红线管理考核与督查机制

生态红线是在既有主体生态功能区划基础进行的“线上划线”,它与规制私人为主的自然保护区等制度的最大不同在于对项目审批等公权力的限制。生态红线能否划得好并且守得住,关键还在政府。因此,建立完善的考核与督查机制十分重要。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)〉的通知》、《环境保护督察方案(试行)》等中央精神,在条例中加入考核与督查条款。

对应条款:

第三十三条【考核追究】建立生态红线区域保护评议考核制度和责任追究制度。主要内容应当包括生态红线区域保护目标、重点任务完成情况,以及生态环境损害责任终身追究等。具体办法由市人民政府制定。

第三十四条【督查机制】建立生态红线区域保护督察制度。通过组织执法检查、开展专题询问、质询等方式,对生态红线区域保护工作进行督查。七、拟设立红线区域管理的资金保障及生态补偿制度

生态红线能否落地实施,资金保障是十分重要的一环,特别是在既有项目的退出领域,资金保障与生态补偿措施的及时跟进尤为重要。根据中共中央《关于加快推进生态文明建设的意见》、《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》、《《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》》等中央精神,本条例拟就资金保障及生态补偿设立专门条款,对资金来源、使用以及生态补偿等措施加以明确,以保障红线在淄博市有效落地。

对应条款:

第八条【资金保障】市、区(县)人民政府应当安排专门的生态红线区域保护资金,并纳入同级财政预算。

第三十五条【资金保障】市、区(县)人民政府安排的生态红线区域保护资金用于下列事项:

(一)生态项目建设;

(二)村庄搬迁、改造;

(三)既有项目的清理和处置;

(四)集中式污染防治设施和生态保护设施建设;

(五)生态补偿和生态修复;

(六)生态红线保护标志的设置和维护;

(七)生态红线区域保护其他事项。

支持通过企业投资、社会融资等方式筹集资金,用于生态红线区域的保护。

第三十六条【补偿机制】建立生态红线区域保护补偿制度和生态补偿绩效考核机制。补偿制度应当包括补偿原则、补偿范围、补偿标准、补偿方式等内容。具体办法由市人民政府制定。

八、拟建立红线区域保护的公众参与制度

生态红线的设立,本质上而言,强调的是公众环境权益的实现。由于红线的划定与实施关系广大市民切身利益,为保障公民环境权利的实现,依据《环境保护法》、《政府信息公开条例》等上位法规定,本条例对红线区域保护的重要事项均规定了公众参与措施。

对应条款:

第三十九条【信息公开】市、区(县)人民政府应当建立生态红线区域信息公开平台,定期公布生态红线区域保护信息。

信息公开应当包括区域环境质量状况、生态补偿资金使用情况、建设项目情况、环境监管和环境违法行为查处情况等内容。

第四十条【公众参与】鼓励公众参与生态红线区域保护。对生态红线区域内涉及公共利益的重大决策时,应当通过听证、论证、生态风险评估、专家咨询等形式,广泛听取公众意见,接受公众监督。

鼓励依法设立生态保护公益性社会组织。支持公益性社会组织、行业协会和其他社会组织开展生态保护活动,提供环境公益服务。九、拟设立红线区域内监测预警与联动执法机制

生态红线作为对空间环境的整体性管控措施,离不开科学技术及部门协调配合等机制的完善。依据《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等上位法规的规定,结合淄博地域实际,特别是淄博在治污过程中,在监测预警以及综合执法等领域积累的宝贵管理经验,拟通过本条例加以规范。

对应条款:

第三十七条【监测预警】市人民政府环境保护部门应当会同有关部门建立生态红线区域保护监测平台,对生态红线区域内生态环境保护实施动态监管。

第三十八条【联动执法】实施生态红线区域保护网格化监管,加强生态红线区域保护联合执法和综合执法。十、拟细化罚则,对生态红线区域实施最严格法律责任

生态红线是经济社会发展不可触碰的高压线,即生态安全底线。实施最严格的法律责任是保障底线不可触碰的壁垒保障,依据《环境保护法》、《水污染防治法》以及《野生动物保护法》等上位法规定,结合本市实施的“刑责治污”经验,特别是在生态安全及管理职责领域,设定了较为严格的罚则规范。

对应条款:

第四十六条【其他情形】违反本条例规定,有下列情形之一的,责令改正,处以一千元以上一万元以下罚款；情节严重的,并处以一万元以上五万元以下罚款:

(一)非法砍伐林木,毁林开垦,陡坡开荒的；

(二)非法采集、采挖野生植物的；

(三)捡拾、破坏野生动物的卵、巢、穴、洞的；

(四)擅自进入生态红线Ⅰ类管控区的核心区的；

(五)随意排放生活污水和丢弃生活垃圾的；

(六)违规使用化肥、农药的；

(七)随意丢弃废弃物的；

(八)未经允许进行影视拍摄、演艺活动或者刻字立碑、设立雕塑的；

(九)非法引入、放生外来物种的；

(十)其他污染、破坏生态红线区域保护的行为的。

生态破坏或者环境污染后果严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第四十七条【行政责任】行政机关及其工作人员在生态红线区域保护工作中,有下列情形之一的,对直接负责的主管人员和直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)未依法划定或者调整生态红线的;

(二)违反规定对生态红线区域内建设项目予以许可的;

(三)对生态红线区域内既有项目清理和处置不利的;

(四)对群众举报的破坏生态保护的行为,不按照规定调查处理的;

(五)对破坏生态红线区域保护的案件应当移送司法机关而不按照规定移送的;

(六)在生态红线区域保护工作中相互推诿或者不作为的;

(七)未按照规定履行生态红线区域保护管理职责的其他情形。

有前款所列情形之一,造成生态红线区域内环境和资源严重破坏的,实行生态环境损害责任终身追究制度。

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