谋划“舌尖安全”的法律规制——小作坊、小餐饮食品安全监管专题研讨

民以食为天，作为一个美食大国，小摊小贩存在已久，往往一些地方最出名的小吃食都隐匿在街头巷尾的食杂店里。小吃虽好吃，但其食品安全隐患，却一直是食药监部门监管的难点。

如何运用法律手段规制约束小作坊、小餐饮健康、有序发展？11月18日，由安徽省法学会、安徽法制报社主办，中国电信安徽分公司协办的“小作坊、小餐饮的法律规制”专题研讨，就共同为“舌尖上的安全”出谋划策。

现状

小作坊、小餐饮“多、小、散、乱、差”

“食品安全联系你我他，涉及千万家。食品安全历来是党和国家高度重视的一项涉及百姓切身利益的重要民生工程，也是大家高度关注的焦点话题之一。今天，我们在这里举办第五期法学专家面对面，以小作坊、小餐饮这一视角，共同研讨食品安全问题，将各位专家学者真知灼见的智慧对接我们的舆论平台，不仅将力促食品安全早日成为放心工程，也定会助力食品安全领域依法治理各项举措的落到实处。”本报总编辑粟原慰简洁明了的开场白，直切主题，一下子就调热了研讨会的气氛。

紧接着，省食品药品监督管理局政策法规处处长陆维福简要介绍了安徽省小作坊、小餐饮情况：“目前安徽省有食品生产小作坊8000家，小作坊数量占了食品生产加工单位总数的一半以上。这些食品生产小作坊、小餐饮广泛分布在农村和城乡结合部，经营环境较差，设施设备简陋，生产工艺落后，管理体系不健全，呈现着‘数量多、规模小、分布散、管理乱、条件差\’等特点”。

他说，由于这些小作坊、小餐饮企业从业人员文化水平普遍较低，不了解相应的法律知识，不熟悉食品生产经营者应当承担的义务，加之小作坊、小餐饮多、小、散、乱、差等问题，食品安全隐患就成为这些小作坊、小餐饮最大的问题。然而，这些小作坊、小餐饮又是当前情况下，发展经济、解决群众就业、增加低收入人群收入的重要手段。因此“对小作坊、小餐饮的管理，在增加监督的同时，更需要政府出台政策引导帮扶，促使其不断改造升级，达到食品安全的基本要求，保证所生产经营的食品卫生，无毒、无害。”陆维福说，“这就要求监管部门要从实际出发，不能因为街头摊贩有碍观瞻，就一刀切地加以取缔。更不能因为‘小作坊、小餐饮\’属于高风险领域,为了照顾弱势群体，就忽略食品安全。”

建议

立法规范食品小微企业

面对实际监管中的困难， 2015年10月1日正式颁布实施的《食品安全法》明确授权要求：“地方在一年内必须制定食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法。”针对小作坊、小餐饮这类微小企业的食品安全问题，新食品安全法规定，食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。

据悉，安徽省《食品安全条例》已列入省十二届人大常委会立法规划和今年度的提请审议类立法计划中，其中就部门间争议较大的食品生产加工小作坊、小餐饮和食品摊贩的准入管理等重要制度设计，将首次尝试引入第三方评估。

“已起草的《安徽省食品安全条例》征求意见稿中，对于小作坊、小餐饮采取登记备案制度，这与食品生产经营企业的许可制还有一定的区别。”省食品药品监督管理局政策法规处主任科员胡宗德介绍说，区别在于对小作坊、小餐饮的设置门槛比正规大型食品生产加工企业低，但是必须满足基本的食品安全卫生的条件。“立法的目的就是通过登记备案制，促进小作坊和小餐饮健康的发展，规范一批，淘汰一批，引导他们做大做强。”

安徽大学法学院副教授钟芳表示：“小餐饮、小作坊与大型食品经营企业不一样，立法和执法都必须针对这一领域的特殊性来制定措施。”她说，准入制是种较严厉的监管手段，对小餐饮、小作坊采用相对宽松的登记备案监管手段更好。为方便经营者们登记备案，钟芳建议，可采用一些外省份做法，由食药监管部门工作人员主动到小餐饮、小作坊比较集中的地方，现场办理登记备案，易于在现场发现问题，解决问题，帮助小作坊、小餐饮的健康发展。

举措

党政同责守住“舌尖安全”

在食品安全监管方面，除了政府持续发力外，还需要构建科学、完善、高效的食品安全治理综合体系。合肥市食品药品监督管理局综合协调处处长徐建山说，豆制品是人们喜爱的食品之一，如何消除豆制品小作坊企业生产加工中存在的食品安全问题，这就需要监管部门开动脑筋，创新管理措施。为此合肥市蜀山区专门构建“豆制品小作坊生产基地”，把豆制品小作坊集中到一起，统一供电供水、提供原料、统一把关，从源头上解决了食品食材的安全隐患。此外，合肥市在创建国家食品安全城市过程中，还专门制定了《食品安全党政同责实施办法》、《食品药品安全评议考核办法》等项制度，并借鉴其他地方经验，实现“食品安全党政同责”，该制度要求市县乡三级党委对食品安全问题负领导责任，政府负行政责任，旨在进一步加强对食品监管的目标考核。

“让小作坊、小餐饮端出放心食品，除了行业主管部门要加大执法力度外，还应借助社会力量，多管齐下。”安徽天禾律师事务所合伙人章卫明提出，可以区或者市为单位成立食品行业协会，加强行业自律，引导和督促食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识，向食品安全监督管理部门提出改进工作的意见和建议。

充分发挥新闻媒体对食品安全问题的舆论监督作用，是与会者的一致共识。章卫明表示，在采取多种形式开展食品安全法律法规、标准和知识的公益宣传中，新闻媒体应是引导消费者增强识别、辨别安全食品能力的主力军。陆维福认为，媒体应用客观、公正的态度，科学报道相关食品安全信息，而不是危言耸听，同时加大对违反食品安全法律、法规等行为的舆论监督力度。

监管

社会共治把关食品安全

“说到底，食品工程还是良心工程。 ”省法学会专职副会长孙荣传说，“全社会对现在的食品安全有着深深的担忧和困扰。在这个食物链中，我们每个人都可能是假冒伪劣、有毒有害食品的受害者，问题食品的泛滥，严重危害群众健康”。他说，选择小作坊、小餐饮的法律规制这一视角，来研讨食品安全问题，表明食品安全监管过程是全方位、漫长的法律实施过程。所以，法律再健全，离开道德的约束，依然无法从根本上解决问题。更多的是要强化道德宣传，让诚信在经营者心中生根发芽。

钟芳认为，小餐饮、小作坊监管需要社会共治。小作坊、小餐饮之所以存在，皆因方便众多老百姓，从社会现实来看，目前小餐饮、小作坊的经营者多是社会弱势群体，所以监管小作坊、小餐饮，不仅是要从制度、措施等方面为小作坊、小餐饮的经营者们创造条件，还应当从他们的角度，以人为本，思考监管措施，达到有效监管目标。同时建立起全社会社会信用体系，在这个体系中，只要每个人都能做好自己的这一环节，一些难以监管的很多问题都会迎刃而解。

据介绍，省城合肥已对食品生产企业建立了信用档案，徐建山介绍，如果企业曾被处罚，处罚结果就会记录在案，此制度旨在督促生产经营主体落实诚信责任，强化自律意识，实行质量安全承诺制度，严格遵守食品质量安全相关法律法规。

孙荣传表示，食品是个链条，包括了生产、加工、销售，直至人们餐桌的全过程，食品安全也是个系列问题，涉及到方方面面，大家讨论的诸多十分深入、坦诚。他表示将把大家的智力支持积极给予成果转化，为安徽省食品安全工程提供建议决策。

·本报记者 李斐 周莹莹 袁中锋唐欢摄影黄河·

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