以党的十八大精神为指导 不断提高亳州市城镇化发展质量 □王宇

城镇化进程在改变农民的生存方式(资料图片)

城镇化是未来我国经济社会可持续发展的动力。党的十八大报告提出，到2020年“城镇化质量明显提高”。亳州市三次党代会提出，实施工业化、城镇化双轮驱动，在科学发展的道路上实现亳州跨越赶超、加速崛起。在全国城镇化率超过50%、亳州市城镇化率达33%的今天，我们究竟需要一条什么样的城镇化道路？对这个问题的回答，关乎发展、关乎民生、关乎民心。

一、充分认识十八大报告关于提高城镇化质量的内涵和意义

城镇化是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、规模扩大的一种历史过程，是世界各国工业化进程中必然经历的历史阶段。反映城镇化水平高低的一个重要指标为城镇化率，即一个地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比例。当前，世界城镇化水平已超过50%，有一半以上的人口居住在城市。

中共第十五届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》正式采用了“城镇化”一词。改革开放尤其是近10年来，我国城镇化快速推进，城市人口大幅度增加。改革开放初期，我国城镇化率约为18%，城市有235个；到2011年，城镇化率已达51.27%，城市发展到657个，其中百万人口以上的城市90多个，建制镇19410个。从2000年－2010年，全国城镇规模扩张了60%多，城镇人口由4.6亿增加到6.7亿，每年新增城镇人口约1000万人，由大中小城市和小城镇构成的城镇体系初步形成。城镇化极大改善了人民的生活水平，也为我国发展提供了持续动力。据专家预测，到2035年左右，我国城镇化率将达到65%至70%。也就是说，未来还将有3亿多人告别农村，进入城市。

快速推进的城镇化也暴露出了一系列问题，如以大为美、以快为荣的畸形发展理念；城市建设中急功近利，大做表面文章，重地上建设轻地下建设的现象；城市空心化，无产业支撑问题；走“土地依赖”的城镇化之路，带来土地利用粗放、交通拥堵、环境污染、产能过剩等问题。城市的本质是什么？联合国人居署在其发布的《伊斯坦布尔宣言》中强调：“我们的城市必须成为人类能够过上有尊严、健康、安全、幸福和充满希望的美满生活的地方”。党的十八大报告制定了“四化”同步的发展路径，提出了“增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能，明显提高城镇化质量”推进要求，被称为 “城镇化新政”。有专家预测，城镇化将是中国下一个10年的最大机遇，将成为经济增长的新引擎、给经济社会发展带来新红利。随着人口和经济活动向城市集中，市场需求将会迅速增长和多元化，未来的消费需求将从2011年的16万亿元，提升到2016年的30万亿元。因此，我们要充分认识提高城镇化发展质量的积极意义。

二、认真领会十八大精神实质，科学分析亳州市城镇化发展现状

2011年末，亳州市域户籍总人口610万人，人口密度713人/平方公里。2012年末，亳州市城镇化水平为33%，按照诺瑟姆城镇化发展理论，亳州市已迈入城镇化第二阶段的前期。呈现以下特征：

从城镇化发展总体特征来看，城镇化水平明显提升。城镇化率由2000年的18.8%发展到2012年的33%，年均增长近1.3%；城市规模不断扩大，城镇人口从2000年的95.5万人增加到2011年的224.5万人，中心城区面积从2000年的20平方公里扩展至 2011年年底的46平方公里；城镇基础设施建设力度加大供水、供电、通讯、污水处理能力进一步增强，城镇环境明显改善，一座特色鲜明、文化厚重、功能完善、幸福和谐的中等城市初步建成。

从城镇规模等级特征来看，金字塔式等级结构逐步形成。城乡规划体系进一步完善，城市总体规划修编已完成，编制了供水、供电、交通、历史文化名城保护等14个专项规划，村庄布点规划新村1170个。市域内设市城市1个，县城3个，建制镇70个、乡11个。目前，中心城区人口47万，3个县城（涡阳、蒙城、利辛）人口分别为26万、25万、20万，小城镇人口80万、平均规模接近1万人。一个以中心城区为中心，3个县城为骨干，扩权强镇镇和中心镇为纽带，一般乡镇为基础的城镇体系进一步完善。

从城镇职能特征来看，综合性职能较为明显。亳州市域城镇职能主要为行政职能（市、县、乡镇政府驻地）、经济职能（工矿、加工、交通运输、商贸旅游等）和文化职能（文化、科教等）。中心城市亳州市是市域行政、经济、文化、科教、商贸、金融中心，为国家级历史文化名城、中国优秀旅游城市、中华药都、华夏酒城；次中心城镇蒙城、涡阳、利辛作为3个县级综合型城镇，既是县域的行政、文化、科教、交通、金融中心，又是各具工业特色的小城市；多种类型的小城镇，主要以行政、商贸服务、工业、乡镇企业为主导。

从城镇空间分布特征来看，相对较低水平的发展。市域内的城镇呈现均衡分布，中心城市亳州市，蒙城、涡阳、利辛3座县城不仅空间分布均衡，其经济中心的地位与作用差异不大，中心城市的极核度较低，与其他各级城镇之间经济协作较弱。2011年亳州中心城市（含谯城区）的经济首位度为34.9%，仅比涡阳高10.2个百分点、比蒙城高12.6个百分点，区域发展的首位优势不明显，产业集聚、人口集中和辐射带动能力相对有限，公共服务、产业支撑还需加强。三个县城规模较小，由于距淮北、宿州、蚌埠、阜阳等地级城市较近，人流物流等要素集聚受到一定的影响和制约。特别是在全省主体功能区规划中，亳州市仅有中心城区和谯城区列为省级重点开发区域，没有任何一个区划板块列为国家级重点开发区域，三县除8个乡镇外均被列为限制开发区域，这将对亳州市工业化、城镇化的协调发展带来严峻挑战。

根据常用各类城镇化水平预测方法综合比较，结合上述特征分析，未来10年将是亳州城镇化加速推进的黄金增长期和质量提高期，城镇工业将在国民经济中占据主导地位，城镇职能特别是经济职能和集聚人口、资源、资金的职能将得到大大拓展，预计城镇化水平年均提高1.37个百分点。但同时，亳州市尚处在“人口转移型”的初级城镇化过程中，综合考虑城镇化的推进方式、质量和成本，谋求更高质量的城镇化发展的压力也不断加大，必须认真领会十八大精神实质，着眼长远、注重质量，在社会结构、城乡差别、基础设施等方面实现相应的跨越，全面加快城镇化步伐。

三、以十八大精神为指导，加快推进亳州市城镇化发展

城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等由“乡”到“城”的重要转变。未来一段时间，我们要以党的十八大精神为指导，坚持“四化”同步发展，以城镇化质量明显提高为目标，围绕打造特色城市、经济强镇、区域重镇、文化名镇，切实抓好城镇产业布局、基础设施建设、文化注入，统筹城乡发展，着力构建中心城市现代化、县域镇村一体化发展新格局。力争到2020年，亳州市城镇化水平超过50%。

（一）坚持以人为本，在人居环境上实现由“乡”到“城”的转变。要坚持以人为本，在尊重城镇化规律的前提下，走经济高效、资源节约、环境友好、民生优先、社会和谐的城镇化发展道路，有序推进城镇经济、政治、社会、文化、生态文明“五位一体”建设。要积极彰显文化特色，充分挖掘和利用地方文化资源，依托亳州国家级历史文化名城、中国优秀旅游城市、全国四大药都之一、著名的白酒之乡的平台，融入文化、产业、旅游等元素，着力打造特色城镇化。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，把生态城镇建设作为生态亳州建设总体布局的核心，节约集约利用水、土地、矿产等资源，寓资源保护于合理开发之中，倡导生态文明的生活方式。要坚持“集约、智能、绿色、低碳”方针，完善城市功能，营造创业环境，坚决防止城镇化过程中 “有城市无产业”、“有速度无质量”、“大城市病”、“半城镇化”和“房地产化”的现象，更加关注城镇化进程中提高人的生活质量，让进城者能安居乐业，实现安居梦、创业梦和市民梦。

（二）坚持规划引领，在顶层设计上实现由“乡”到“城”的转变。坚持用统筹发展的理念指导城镇规划编制、实施，建立布局合理的城镇体系、产业布局、人口分布、就业结构，逐步建立起以亳州市区为核心，三县城区为依托，10－15个中心镇为骨干，50－60个小城镇为基础，布局合理、层级清晰、功能明确的城镇体系。按照区域性中心城市的定位，规划建设亳州中心城区，大力推进南部新区建设，加快建设涡北新城，提升西部工业园区，加快老城区改造，推进道东片区开发。到2015年，中心城区人口达到60万人以上，建成区面积达到60平方公里，城镇化率提高10个百分点，主城区人口、面积均扩展50%以上，到2030年力争建成100万人口的现代化大城市。大力建设三县县城，按照远期50万人口的现代化中等城市发展目标，力争“十二五”时期三县县城人口、面积扩展50%以上，新区基本建成。着力建设一批中心镇，按照建设微小城市的要求，提高城镇产业、要素集聚能力和就业吸纳能力，加快美好乡村建设，努力走出一条具有亳州特色的新型城镇化道路。

（三）坚持城乡统筹，在公共服务上实现由“乡”到“城”的转变。十八大报告指出，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要坚持把城镇化建设与美好乡村建设和新农村建设相结合，形成以城带乡、城乡互动的新局面。要统筹城乡发展规划，科学规划区域布局，明确区域主体功能，形成城乡协调的空间结构体系、产业布局体系、基础设施体系、公共服务体系和生态环境体系。要统筹基础设施和公共服务设施建设，均衡公共资源配置，优先搞好农民最迫切需要的农村基本公共服务体系建设，特别是与农民生产和生活直接相关的以农田水利为重点的基础设施，如农村饮水、公路、能源、环境治理、文化教育、公共卫生服务等基础设施建设。要统筹社会事业发展，加快教育、医疗、住房等社会保障体系改革，改善城市农民工子女的就学条件，降低入学门槛，构建适合农民工特点的医疗、住房及社会保障制度，实现基本公共服务均等化，增强政府提供基本公共服务的能力。

（四）坚持产城融合，在产业支撑上实现由“乡”到“城”的转变。新型城镇化的难点在于让进城人口有就业机会。农民工市民化的坚实基础是要有就业机会。没有产业基础的城镇化只是唱“空城计”。要把城镇化这一“最大潜力”变为经济可持续发展的“最大动力”，关键是让进城者有创业和就业的机会。要以产业化振兴城市，以城市化助推产业，产城一体、融合发展，建立要素集聚机制，促进人流、物流、资本流、信息流的地域集聚以形成坚实的产业基础。要高度重视民间资本和民营经济在城镇化中的作用，注重发展民营经济和“草根经济”。要营造良好的创业环境，鼓励农民工以创业带动就业，把城镇化建立在坚实的产业基础之上。要围绕产业需求优化空间布局，引领产业集聚，扎实推进亳州市千亿元现代中药产业基地、500亿元白酒及农副产品加工基地、400亿元煤电煤化工基地、劳动密集型产业为主的加工制造业基地、皖北汽车及零部件生产基、百亿斤粮食生产基地、中国养生、文化、旅游基地建设，以产业增长支撑城市发展，实现进城农民安居乐业。

（五）坚持制度创新，在突破瓶颈上实现由“乡”到“城”的转变。户籍制度和土地制度改革是新城镇化改革的重中之重。一要积极推进户籍制度改革。户籍制度构筑了两种身份在利益上的严重不平等。有研究表明，户口簿上有67项城乡居民不同等待遇。要加快改革嵌入户籍制度之中的二元制度，加快农民工市民化进程，改变户籍管理模式，按照实际居住地统一登记为“居民户口”，对进城落户的农民，实现在劳动就业、计划生育、子女入学、社会保障以及经济适用住房等方面与城镇居民同等待遇。二要积极推动土地制度改革。十八大报告提出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。加强城镇化过程中土地资源集约利用，加快农村土地流转制度改革。建立农村宅基地退出补助机制，农村居民进入城镇社区后，原住宅按宅基地批准面积、房屋层数、新旧程度及原宅基地复垦新增面积分别给予相应的补助和奖励，并享受城镇居民社会保障待遇。保障农村土地承包经营权，凡有承包土地的人员及其出生的子女，按原农村户籍居民政策办理。同时，鼓励农村居民自愿退出承包地进城就业，获得征地补偿费或者土地流转收益。

让群众安居乐业，这就是城市发展的根本目的。只有我们坚持科学发展观，尊重城镇化规律，新型城镇化才能有序推进，我们也才能享受城镇化发展成果，过上有尊严、健康、安全、幸福和充满希望的美满生活。

作者单位：市政府政策研究室

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