村民自建的效力

●李远鹏

2012年，崇州市元通镇聚源村被确定为符合政府小型公共基础设施建设投向的项目试点村之一。一年多来，聚源村按照成府发【2011】44号文件的精神，在各级政府和相关单位的指导、关心和支持下，探索建立了村民自建项目的管理运作模式和实施体系，村民自建工作取得了显著的成绩。 

2013年3月，国家发改委农经司巡视员胡恒祥在调研聚源村村民自建项目实施情况时，对聚源村的村民自建工作给予了极高的评价，认为村民自建尊重了农民的意愿，可在更广范围内进行推广。 

一、村民自建项目实施的背景 

近年来，中央和地方各级人民政府出台了一系列强农惠农的政策措施，进一步加大了对农村公共基础设施建设的投资力度，改善了农民的生产生活条件。但农村建设项目的建管方式依然采用过去政府包揽代建的形式。政府包揽代建管理环节繁多，资金截留挪用严重;项目选择很少尊重农民意愿，农民的参与性和积极性不高;项目建设存在严重的重建轻管现象，项目建设缺乏有效监督，容易滋生贪污腐败和出现豆腐渣工程。 

为进一步调动广大农民参与农村公共基础设施建设的主动性和积极性，切实体现农民的主体地位，充分发挥政府支农资金的投资效益，成都市发改委推出了农村小型公共基础设施“村民自建试点工作”。 

二、村民自建基础设施的基本情况聚源村地处崇州市元通镇西面，怀华路穿村而过，距离崇州市区9公里。全村辖21个村民小组，总人口4138人，农业户数1218户，农业人口3896人，劳动力人口2326人，常住人口246人。全村共有耕地面积3199.26亩，属纯农业村，经济条件较差，一些村民小组还处在沟、路不通的闭塞地带。 

聚源村村民自建项目于2012年9月15日开工建设，2012年10月18日竣工验收，提前12天完成了项目建设，整治农毛渠8940米，取得了经济效益和社会效益的双丰收。 

三、村民自建项目的基本做法 

聚源村成为成都市村民自建项目的试点村之后，村两委积极探索，勇于创新，探索建立了村民自建基本流程，在实践中总结形成了农村小型公共基础设施村民自建项目工作的“十步工作法”。 

(一)宣传动员 

元通镇会同崇州市发改局等相关部门，制作了村民自建项目的宣传单，采取召开村组会议、举行培训会的形式，向村干部和村民广泛宣传村民自建的目的、意义和做法。在此基础上，由村民选举产生了项目理事会、议事会和监事会。议事会成员分别对自己包保的农户(每个议事会成员包保十户左右)通过院坝会、入户宣传等方式宣传到每家每户，使农民知晓率达到100%。 

(二)摸底调查 

通过摸底调查，聚源村梳理出了村内待建工程，并在成都市信息中心的帮助下制成了GIS图，并进行了公示。GIS图直观地演示了聚源村所有项目布局、建设项目的内容、灌溉面积、影响范围、受益人群、经济效益等，为村民作了一个清晰的正确引导。 

(三)项目议定 

待建工程公示后，村民议事会及时发放了群众意见提议表征求意见。村民议事会经过商议，将赞成率达到60%以上的项目再次提交议事会进行决议。决议以得票多少为序，得票最多的项目确定为本年度实施项目，其他列为储备项目。议定的项目经公示无异议后报上级部门审批。 

(四)项目审批 

项目议定后，由村民议事会将议定并经公示无异议的项目向崇州市发改局申报，崇州市发改局按照村民自建的要求，完成项目申报审批。 

(五)投资下达 

崇州市发改局将项目投资计划下达给元通镇政府和聚源村，投资计划明确了项目的建设规模、内容和资金。聚源村村民议事会对投资计划进行公示。 

(六)竞争性谈判 

待建项目经聚源村贴出竞争性谈判公告后，7天内接到了多家单位报名，最终以质优价廉为前提确定了承建人，并通过议事会和承建人签订了施工合同。合同除了要求保质如期完成工程外，还明确了安全责任以及按工程实际进度比例拨付资金等。 

(七)工程建设监督 

为保证自建项目质量，聚源村设立了质量监督“三驾马车”。第一驾马车由全体议事会成员在本村推选出施工经验丰富、技术过硬、愿意义务为大家服务的质量监督人员3名进行现场监督;第二驾马车由村监事会成员组成质量督查组，不定期巡查、抽查。第三驾马车以组为单位成立21个质量监督小组，按属地管理原则，负责监督辖区内的工程质量并填写监督日志。 

(八)竣工验收 

工程完工后，由聚源村议事会、监事会、质量监督小组组成工程验收小组，对已建工程进行验收，并编制验收意见，形成验收结果，进行公示无异议后，付清工程余款。 

(九)建后管护 

工程验收交付使用后，聚源村改变过去“重建轻管”的方式，将已建工程按属地管理、分段包干原则确权给每个组并签订包保责任合同，在由组与农户签定管护责任，形成了已建工程有人建、有人用、有人管理的长效机制。 

(十)项目评价 

自建项目全部完成后，聚源村村民议事会组织村民对建成后的项目进行满意度测评，并将测评结果公示，形成总结评价报告，报崇州市发改局和元通镇备案。 

四、村民自建项目取得的成效 

通过聚源村村民自建与政府部门代建相比，显示出了村民自建项目的优越性和旺盛的生命力。聚源村村民自建取得了明显的经济效益和社会效益。 

(一)杜绝了项目资金的层层缩水现象。 

成都市发改委确定以村为投资单位，将投资资金计划直接下达到村，杜绝了跑项目争投资的现象，降低了行政成本，省去中间环节，资金投向公开透明，阻断了项目资金的“跑冒滴漏”，确保了项目资金的有效利用。 

(二)程序简化，项目资金得到最大化利用。

聚源村这次村民自建工程整治农毛渠8940米，工程总造价68.53万元。村民自建与发包相比，建设成本降低30%以上，主要包括:就地取材，就地用工，材料费和工资成本降低;省去了承建商的利润(20%左右)、监理费(3%)、招投标费(3%)、承建商管理费和审计、设计、税收等费用。 

与政府代建相比，建设成本降低一倍以上，在比发包节省30%资金的基础上，还节省了用地拆迁和非工程费用20%以上。(见下表) 

其次，村民自建简化了程序，节约了工期，政府自建需要一年完成的项目，村民自建只需要两三个月就能完成。(见下表) 

(三)极大地调动了农民建设家园的积极性。 

村民自建机制从项目议定、建设、监督和管护，农民都至始至终参与其中，建设项目和建设方式选择自己说了算，建设过程民主、公开，项目建设成为农民自己的事。农民不仅积极参加建设，还主动无偿让地、砍树、不计较青苗补偿。由于整个过程透明，农民放心，极大地提高了农民建设家园的积极性 

(四)农民从劳务中再次受益。 

聚源村自建项目公共基础设施建设，建筑材料费用比重小，劳务费用比重大，占项目总投资的50%—60%。聚源村招投标价40万元，工程量增加28万元，实际总投资68万元。其中就地取材6.7万元，聚源村村民劳务费用12.8万元，两项合计19.5万元，占总投资的30%。 

(五)促进了村民自治和农村“一事一议” 

项目民主管理，建管全过程民主、公开，为村民自治事权民主提供平台，有利于提高村级民主管理水平。村民自建机制又为“一事一议”提供了实践经验。 

(六)创新建立了村民自建项目机制聚源村在实施村民自建项目过程中，摸索建立了一套有效、适用、符合政策需求的管理机制。 

1、民主选举项目理事会 

聚源村项目理事会由村民代表大会民主选举产生，村两委主要负责人不参加理事会，确保项目理事会成员的公信度。 

2、项目建设方式的创新 

聚源村村民自建项目建设方式由村民自主选择，村民能够自建的项目，不实行招投标，由理事会组织村民自建，并按照当地劳务工资支付报酬;对工程技术含量较高的项目，由理事会聘请有相应资质的工程师或技术发包组织建设;对村民无能力施工的项目，由理事会自主招标建设。 

3、项目民主管理 

自建项目以村为基本单位，把农村公共建设的自主权交给农民;建设项目由村民自选、自建、自管、自用，充分体现了项目的民主管理。 

4、项目实施建管分离 

聚源村村委会作为项目的责任主体，负责监督理事会、协调用地、青苗损失，矛盾纠纷调解，制定落实项目管护制度等。项目理事会作为项目建设主体，负责施工组织、建筑材料采购、派工、设备租赁、记录施工日志、管理财务和报账等。 

5、资金管理实行公示制和报账制 

项目竣工后，村委会及时召开村民代表大会，听取、审议理事会财务报告，并将项目明细支出进行公示。公示7天无异议后，按中标合同内容支付款项。 

6、建立了建后项目管护机制 

村委会建立健全了工程管护的长效机制，通过各村民小组与村委会签订管护责任书(村民小组组长为第一责任人)，各村民小组按照村规民约与农户签订管护目标责任书。 

(七)增进了干群关系，促进了社会和谐稳定。 

村民自主决策整个项目的全过程，免除了村民对资金流向和工程质量等方面的疑虑，而且干部放权，融洽了村民和干部、村民和村民之间的关系。村民自建机制最大限度地维护了农民权益，缓解了农村各种矛盾。聚源村在自建项目实施过程中，没有出现一起因为青苗补偿等因素引起的矛盾纠纷。 

五、村民自建项目的实践启示 

聚源村自建项目实行民定、民建、民管和政府监管服务机制，规范了政府的服务职能和权力运用，维护了农民建设家园的知情权、参与权和监管权。聚源村的这种民主管理模式，对全国农村公共建设具有重大推广价值。 

(一)还权于民，村民自建确立了农民的主体地位 

聚源村村民自建项目的实施，从摸底调查、决策、实施到管护，村民全程知晓、全程参与、全程负责，充分发挥了村民的主动性、积极性和创造性，真正做到了民事民议、民定，农民的事情农民说了算，确立了农民的主体地位。 

(二)村民自建有利于服务型政府建 

设 

农村公共建设由政府代建改变为村民自建，杜绝了政府部门既是运动员又是裁判员带来的监管缺失，将政府职能更多地向监管和服务转变。 

(三)村民自建机制使村民自治落到实处 

村民自建机制实质是由农民群众当家作主，项目议事会民主选举，建设项目和建设方式民主决策，民主建管充分体现民事民治和民事民办，真正使村民自治和“一事一议”制度落到了实处。 

(四)农民完全具备自主建设能力 

我国改革开放以后，大批农民外出打工，现在城市建筑工地和国家建设工程的劳务基本上是农民提供的，农民中不乏能工巧匠，完全有能力建设好自己的家园。聚源村的自建经验显示，农民在家门口干自己直接受益的工程，建设热情最高，责任心最强，内在动力最大。 

聚源村村民自建项目的顺利完成，总结的经验和创新工作，受到了成都市发改委、四川省发改委以及国家发改委的高度关注和重视，通过聚源村村民自建项目的经验和创新，成都市把崇州市作为了村民自建项目全域推广试点县。

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