崇州市农村集中居住区管理模式探索

中共崇州市委党校、崇州市社科联课题组

【内容摘要】：随着农村改革和新农村示范建设的推进，一批农民集中居住的新型社区建立，原有的城乡行政居住区域被打破，农村居住方式被改变，基层治理格局发生重大变化，社区管理难题凸显，如何实现农民集中区的有效管理就显得特别重要。本文以崇州为例，通过对崇州农村集中居住区的具体管理方式进行调查，分析其存在的问题，探索农村新型社区的有效管理模式，从而推动农村基层的有效管理。

关键词：农民集中居住区、管理模式、探索

2003年以来，成都市在统筹城乡发展、推进城乡一体化、建设社会主义新农村过程中，形成了一大批农民集中安置区，有力地推动了农民生产生活方式的重大改变。崇州市在近年来的新农村建设、地区经济发展规划和灾后重建过程中，也形成了70多个农民集中居住区。特别是农村产权制度改革后，运用农村产权制度改革的成果，推动新农村综合体示范建设中，按照“小规模、组团化、生态化、微田园”理念，打造了一批农村新型社区。随着农村改革和新农村示范建设的推进，原有的城乡行政居住区域被打破，农村居住方式被改变，基层治理格局发生重大变化，社区管理的难题就突出地表现出来，如何实现农民集中区的有效管理就显得特别重要。

崇州市委党校课题组通过对崇州农村集中居住区的具体管理方式进行调查，分析其存在的问题，探索崇州农村社区管理模式的有效途径。在总结目前存在的五种社区管理模式经验教训的基础上，寻求农村集中居住区的有效管理方式，从而推动农村基层的有效管理。

一、崇州市农村集中居住区的基本情况

1、居住状况：截至目前，崇州市25个乡镇（街道）通过灾后重建、城市建设、土地整理、村镇规划、项目撤迁等形式共建设农民集中居住区138个（已经建成125个，正在建设的13个），入住农村居民4.06万户13.45万人；其中，灾后重建农民集中居住区（点）29个，城市建设11个，土地整理45个；村镇规划8个，项目撤迁45个。

2、形成原因：农民集中区的形成主要有四个方面的原因：一是适应地方经济发展规划，建设省级经济开发区（崇州经济开发区）和重点镇建设，撤迁安置农民形成的农民集中安置区；二是各个乡镇（街道）在推进“三个集中”过程中，参与土地综合整理项目形成的农民集中居住区；三是5.12汶川地震后，灾后重建形成的农民集中安置区,四是农村产权制度改革后，运用产权制度改革的成果，坚持“小规模、组团式、生态化、微田园”建设思路，尊重农民意愿和选择，以农村集体建设用地折资入股组建土地股份合作社，引入社会资金参与，自主实施土地综合整治而建成的新农村示范点。

3、建设方式：根据不同时期的政策、农民经济状况和农民意愿，集中居住区主要采取统规统建和统规自建两种建设方式。形成的农民住房有独栋式、联栋式、组团式和多层单元套房等形式。

4、管理方式：由于农民集中区的形成多种多样，规模大小不一、安置政策不一，居民利益各不相同，其管理方式也是多种多样。目前比较突出的有四种管理模式，一是“政府主导+居民自治”的管委会模式；二是“村级组织+居民自治+市场化运作”管理模式,三是“村级组织+居民自治”管理模式，四是“居民自治”管理模式。

二、崇州市农村集中居住区管理模式的探索

农民集中居住后，生产生活方式发生了巨大变化，大多数集中居住的居民在生活方式及公共服务、公共管理、社会保障等方面与城镇居民基本没有区别，有些方面如居住环境舒适度等甚至超过了城镇居民。但是，由于农村集中居住区居住的人群比较单一，都是农民，社会经济发展以农业为主，受传统的小农经济思想的影响，集体组织管理的意识较差，组织程度不高，因此农村社区的管理不同于城市社区的管理，农村社区的管理模式不能照搬城市的管理模式，需要在实践的基础上不断探索，才能有效地提高农民的生活质量和社区管理水平。崇州市在农民集中区的管理形式上进行了积极探索，根据各个农村集中区的特点，采取了不同方法，因地制宜、因区而治，大体形成几种不同的管理模式。

（一）以天国新村为代表的“政府主导+居民自治”管委会模式

崇州市三郎镇天国新村，是在5.12汶川特大地震后，通过灾后重建形成的跨区域统规统建农民集中安置点。整个安置点共安置三郎镇七村一社区农户1200多户，4300多人，占地面积约460亩。由于三郎镇天国新村是一个跨区域的灾后异址重建集中安置点，涉及到全镇七个村一个社区，而安置点所在地天国村，自身入住居民只有74户，274人，行政村本身也面临众多的灾后重建任务和经济发展任务，村级组织没有精力也不能越位管理安置点；天国新村居民是按户型分批入住，来自不同的村和社区，彼此不熟悉，在短时间内不可能选出代表大多数居民意志的社区管理组织，实现社区自治管理；同时，三郎镇又地处崇州市山区，山地基本上都没有流转，村民一年有好几个月在山地周围搭建临时住棚从事农活。在这种情况下，三郎镇党委、政府从实际出发、集思广益，最终采取了“政府主导+居民自治”的管委会过渡方式对天国新村实行管理。管委会由政府出资组建，由主任、副主任，物业管理员、治保巡逻员、保洁员组成。主要职责是负责社区居民相关的物业、治保、保洁等管理事宜，社区之外还保留原来的行政村组织机构。

天国新村是一个开放式的受灾群众安置点，入住农户多，人员复杂，单靠管委会的力量是不够的，需要居民参与，共同营造“整洁、安全、乐活”的小区生产生活环境。管委会根据新村建筑布局实际，在充分征求住户意见的基础上，按照居住区域实行“分区组团”的居民自治管理。将整个社区划分为A、B、C、D四个区，每个区以“组团”的方式进行管理。每个区组团选举产生一名负责人，负责引导住户积极参与组团内和社区公共区域的安全、卫生事宜，对管委会负责；每个区下面设楼栋长和单元长协助组团区长工作。管委会依托区组团开展工作，并坚持二十四小时巡逻、二十四小时服务，强化社区的环境综合治理、社区治安综合治理和物业管理。这在一定程度上加强了社区的集中管理，又充分发挥了居民自治的作用。

（二）以生建社区为代表的“村级组织+居民自治+市场化运作”管理模式

桤泉镇生建社区是2006年在推进社会主义新农村建设过程中，依托农村土地整理项目和农村新型社区建设项目，分两期对该镇生建村村民实行整体搬迁建成的。第一期占地150亩，投资3000万元，修建了1个中心村和3个聚居点，集中入住了450户，1268人；第二期占地200亩，投资2.7亿元，建成14万平方米的四楼一底的农民新居工程，入住农户1162户，3861人。

由于该农民集中居住区是分期经过几年建成的，其管理也相对复杂，经历了一个不断探索、不断完善的过程。在刚入住初期，基本上处于无序状态，由生建村村级组织代管，因没有专业社区管理知识和管理经验，出现了许多问题。当居民基本上全部入住后，从2009年4月开始，在政府的引导下，专门聘请了成都的物管公司进行管理。物管公司虽然专业，管理规范，有章可循，但由于农民刚搬入新居，很多方面还无法适应小区生活，再加上物管公司来自城市，不熟悉农民和农村状况，与居民缺乏感情基础，沟通不畅，在管理中容易产生矛盾和冲突，在经历一年后，这种模式流产。通过总结经验，充分发挥居民的主观能动性和政府的引导作用，最终形成现在“村级组织+居民自治+市场化运作”管理模式。由于社区在生建村整体搬迁的基础上形成的，居民绝大多数来自生建村，其行政事务和公共事务都由生建村级组织负责。在村委组织领导下，小区管理实行民事民议民定，坚持群众的事情群众办，保证居民的参与权和决策权。社区组建了村级集体经济组织——新城农业发展有限公司，主要从事土地托管、小区物业管理、集体资产经营和农业产业化经营。通过集体经济组织实现小区常态化管理，健全和完善了小区的各项规章和管理制度，如项目实施制度、财务制度、门卫制度、巡逻制度、清洁制度、车辆管理制度、纠纷调解制度和文化活动制度等，实现了小区管理的规范化和有序化，增强了居民的自觉意识和归属感，顺利转变了生活方式，提高了居民的文明素质；同时，村级集体经济组织通过拓展业务，土地托管、发展农业产业化和经营集体资产收益，补贴社区管理经费，部分缓解了社区管理政府投入和住户收费的严重不足之忧。

（三）以观胜镇天胜路社区为代表的“村级组织+居民自治”管理模式。

观胜镇天胜路社区是2007年通过新农村建设，实施土地整理项目建成的农民新型社区，集中居住区居住农民100多户500多人。小区按照社会公共服务“1+11”进行了基础设施配套，各种服务配套设施齐全，再加上居住农户不多而且是本村居民，所以该村选择了“村级组织+居民自治”的方式进行管理。小区由村级组织代管，物业管理和其他服务费用从村级公共服务和其他村级经济组织创收支出，农户基本不承担服务和管理费用。小区内部自身完善、发展的其他事宜由小区居民民主协商、民主决策、民主管理。由于完善了社会公共服务配套、管理资金投入到位，在村级组织领导下，通过城乡环境综合整治等措施加强管理，该小区像城市社区一样实现了规范的卫生、绿化、安保、文化活动管理，生产生活秩序井然，基本达到了文明健康、和谐阳光的生活标准。

（四）以桤泉镇荷风水村新村示范点为代表的“居民自治+政府购买服务”管理模式

桤泉镇群安村“荷风水村”新村示范点，是运用农村产权制度改革成果，推动生产要素自由流动，在充分尊重农民意愿和选择，以农村集体建设用地折资入股组建土地股份合作社，引入社会资金参与，自主实施土地综合整理，按照“小规模、组团式、生态化、微田园”理念建设起来的新型农民集中居住区。整个新村占地71.22亩，集中居住190户，人口635人，涉及两个村民小组，于2011年开始实施，2012年建成。新村建设体现川西民居特色、融现代与田园元素、公共配套设施齐全（包括水、电、气、路、绿化、健身广场、民俗广场等）、管理有序的农民新居。新村建成后，实行开放式自治管理，由群众自主推选业主委员会，制定村规民约，聘请小区管理人员、巡逻人员、保洁人员实行自治管理，同时自主成立纠纷调解委员会处理小区内部矛盾和纠纷。2014年又引入“新荷人家”社工服务组织参与社区基层治理，从家庭管理模式入手，在灵活就业、留守儿童管理、邻里和谐、文化生活等方面给农民以指导和帮助。据群安村支部书记余江涛介绍，新村建成后，推选业主委员会自治管理效果非常好，三年多来，小区没有出现过一例偷盗案件，更没有发生过治安刑事案件，也从来没有人向村或乡镇组织告过状，倒过苦水，老百姓对社区管理非常满意。

（五）以白头镇五星村为代表的“党支部引领+居民自治+专业管理”的管理模式。

白头镇五星村新村建设，依托集体土地综合整理项目，探索集体建设用地使用权抵押融资，同步推进城乡公共服务与社会管理均等化改革，在充分尊重群众意愿的前提下，按照“宜散则散、宜聚则聚”的原则，建设“业兴、家富、人和、村美”的幸福美丽新村。新村分为3个区域、26个组团，建筑面积12万平方米，安置群众751户、2815人，农民集中度达到96%。

五星村在新村建设管理中，坚持党支部的核心领导，以群众自主为主体，以群众需求为引领，探索构建了“1+3+6”新村治理机制（1：村党支部为核心；3：村民议事会、监事会、小区业主委员会；6：专业化物管、专业化社工、志愿者服务、百姓智囊团、文艺宣传队、调解委员会），解决了“民心怎么聚”的问题，真正实现了民事民定民管民受益。

崇州市农村集中居住区实行的这五种管理模式，都是在结合本社区实际情况选择的管理模式，基本适应现阶段农民集中居住区的管理，都在一定程度上发挥了支部引领、政府引导、村级集体经济组织参与和居民自治、社会服务多方面的作用，只不过是侧重点各不相同。

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