流动课桌上的中国账单 成都商报记者赴京调查“随迁子女接受义务教育门槛多”背后的原因及隐忧

成都商报记者 付克友

核心

提示

知名经济学家海闻在接受采访时表示，大城市的教育质量远远好于中小城市和农村地区，地方政府担心一旦放开农民工子女的教育政策，大批量的农民工子女就会涌进城市，导致财政压力过大。要让城市政府严格执行中央“两为主”政策，就必须考虑动机问题，即钱从哪里来的问题。

■数据显示，截至2013年年底，全国义务教育阶段的随迁子女一共1277万人，占义务教育学生总数的9.3%。教育部宣布，财政性教育经费保障随迁子女就学的比例已达83.5%。

■但仍然有大量随迁孩子没有纳入免费的义务教育体系，甚至有少量孩子由于各种原因而处于辍学状态。至于各种教育不公现象，则在随迁子女身上如影随形。

■随迁子女义务教育问题的根源何在？如何才能让他们坐上一张平等的课桌？谁来为他们流动的读书梦买单？成都商报记者日前往北京调查，并采访相关专家，希望梳理出流动课桌上的中国账单。

学校的现状

每所打工子弟学校，都要在政府清理和市场需求之间权衡利弊；每个进城务工家庭，都要在孩子留守还是进城读书之间计算得失。

9月16日下午，记者见到北京同心实验学校执行校长沈金花时，她正在校园里不停奔忙。这所打工子弟学校，位于北京市朝阳区金盏乡皮村，毗邻首都机场。每隔2分钟，就有一架飞机贴着村庄飞过。学校共有学生570多人，开设小学12个班，学前4个班。

“这个学期比上学期少了100多个学生。”沈金花说，“现在北京对打工子弟学校政策更严格，很多孩子都回老家了。”

同心实验学校，是北京现存100多所打工子弟学校的一个缩影。

处于城郊结合部的皮村，是典型的外来打工者聚集区，本地人口不过2000人，外来人口一度超过4万人。同心实验学校的诞生，满足了皮村打工者子女难以通过正规途径满足的教育需求。

据官方数据，到2012年北京义务教育阶段公办中小学接收了36.6万随迁子女就读，占义务教育阶段随迁子女总数的74.7%。其他随迁子女被严格的就读条件挡在公办学校之外。

历数北京市对随迁子女入读公办学校的政策，2002年的政策要求出示“四证”，2008年要求“三证”，2010年只要求“两证”，2012年又变成了“五证”———户口簿、暂住证、务工证明、居住证明、户口所在原籍无人监护证明，有突然收紧的趋势。

这实际上是变相地赶随迁子女回老家。”中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧教授说，“当然，这同时也提高了对打工子弟学校的需求。”

事实上，这样的需求一直存在。在同心学校一份《关于农民工家长为什么不将子女送入公办学校》的调查问卷中，39%的家长选择了证件不齐，33%选择了费用过多，28%选择了距离太远，还有10%的家长选择了担心孩子受欺负，12%的家长担心老师不重视孩子。

北京第一所打工子弟学校创办于1993年。到2006年，北京市仅未经批准的打工子弟学校一度达到239所。北京市2006年曾进行过一次大规模的治理。2011年8月清理风暴再起，之后波及同心实验学校。

同心实验学校的学生一下子少了100多人，是因为学籍问题。

5月15日，朝阳区教委社管所给辖区没有办学资质的19所打工子弟学校校长统一开会，要求校长向家长传达一份通知，通知里写道：全国已建立统一学籍管理制度，每名学生都要有唯一的学籍号，籍随人走，终身不变。但自办学校因办学不达标，未能获得办学许可证，因此“包括学生学籍建立等各项工作都不能纳入正常审核办理程序”。通知要求家长回户籍所在地，“及时完成学籍信息采集并为孩子办理学籍号”。

在同心学校，今年的小升初，将近80个孩子，只有两个孩子提前办理了“五证”，具有学籍，从而进入了北京的公办初中就读。为了学籍，很多家长不得不选择将孩子送回老家就读。

“本来，统一学籍管理，是为学生就读信息提供真实数据，从而保障教育公平，但是现在却成了将随迁子女赶回老家的一个工具。”在中国教育科学研究院教育政策研究中心主任吴霓看来，这是教育政策的功能异化。

但教育政策为什么会异化？正如每一所打工子弟学校，都有一本账，需要在政府清理和市场需求之间权衡利弊；也正如每个进城务工家庭，都有一本账，需要在孩子留守还是进城读书之间计算得失；每个城市的教育政策选择，也都有一本账需要盘算。

城市的算盘

不管是城乡二元的历史账，还是中央地方的责任账，或是地区之间的利益账，义务教育最后总是需要有买单的。

在北京取缔打工子弟学的风暴中，因为舆论反弹过大，吴霓曾经被有关部门邀请去进行调研。

在政府办公会上，吴霓直言不讳地陈诉意见：正视打工子弟的教育需求，如果要拆迁、关闭这些打工子弟学校，需要进行相应的经济补偿。

“当时就有官员反对，说他们是非法办学，政府为什么还要给补偿？”吴霓说，官员的思路，体现了地方城市在随迁子女义务教育问题上的利益本位主义。

城乡二元的历史账

在吴霓看来，随迁子女的教育问题，从根本上讲，是城乡二元户籍制度下的产物。

按人社部公布数据，2013年全国农民工总量达到26894万人，其中外出农民工16610万人。“劳动力配置市场化了，可以自由流动，但是其他方面比如孩子上学，却没有跟上去，反而被分开了。”唐钧说，“说到底就是只想要廉价劳动力和GDP的好处，却不想承担义务教育的责任。”

吴霓也认同，教育体制还有很强烈的计划经济色彩，远远落后于城镇化和市场化的步伐。但是，他同时强调二元化体制下，城市和农村教育资源分布的失衡和教育水平的巨大差距。

“这就是洼地效应。”知名经济学家海闻在接受采访时表示，大城市的教育质量远远好于中小城市和农村地区，地方政府担心一旦放开农民工子女的教育政策，大批量的农民工子女就会涌进城市，导致财政压力过大。

中央地方的责任账

解决城乡二元结构下的历史欠账，是中央财政的一个努力方向。今年7月，财政部教科文司发布消息，为促进义务教育均衡发展，已下拨今年农村义务教育经费保障机制资金878.97亿元。同时，中央财政下拨2014年城市义务教育补助经费130.4亿元。

海闻表示，我国教育经费分中央和地方两部分，中央划拨经费只占一小部分，地方财政需要出大头，由此导致城市对随迁子女教育的财政激励不足。

全国教育经费统计公告显示，2012年国家财政性教育经费支出2.2万亿元，占GDP的比例达到4.28%。中央支出不到20%，80%都在地方。地方政府是财政性教育经费投入、使用和管理的责任主体。

像北京这样的特大城市，地方财政更是教育经费的主要来源。据北京市教育局公布，投入义务教育经费总量由2006年的99.09亿元，增长至2012年的314.35亿元，年均增长率达到21.21%。而在2012年，北京市得到的中央财政奖励资金约0.5亿元。

“农民工在城市中从事的行业往往收入较低，对地方政府纳税较少，而解决他们子女在公办学校的就学问题就意味着政府要自掏腰包。因此，大城市都有逃避解决农民工随迁子女的教育问题的动机。”海闻说。

地区之间的利益账

早在2001年5月，中央就出台了“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的“两为主”政策；2006年6月修订后的《义务教育法》也再次明确了流入地政府应为外来务工人员子女“提供平等接受义务教育的条件”的法律责任。

截至2013年底，北京公办小学在校生共78.93万人，本市户籍41.97万人，非本市户籍36.96万人。在非本市户籍小学生之中，农村户口学生人数为24.9万人，他们基本上是进城务工随迁子女。

责任需要用真金白银来买单。2006年至2011年，北京市、区两级财政，为随迁子女义务教育问题，投入约164.4亿元，2012年市级专项资金达7.97亿元。

“流入地政府会认为他们承担了不应该由他们承担的义务教育责任。”吴霓说，“他们的孩子，凭什么由我这里来解决他们的教育？他们户籍所在地的生均教育经费，并没有转到我这个城市来。”

在唐钧看来，大城市完全有财力承担随迁子女的教育负担，“不是能不能，而是愿不愿的问题。”但问题是，城市不愿意怎么办？不管是城乡二元的历史账，还是中央地方的责任账，或是说地区之间的利益账，义务教育最后总是需要有买单的。买单者，不是国家，就是个人，以及社会。

国家的选择

随迁子女的义务教育不仅要算经济账，更要算社会账，尤其是着眼长远的社会账。

海闻是教育部重大课题攻关项目“农民工子女教育问题研究”的课题组组长。作为一位知名经济学家，海闻选择关注这样一个课题，却并不突兀。

“改革开放以来，中国经济飞速发展，取得了举世瞩目的成就，农村大量的剩余劳动力向城市集中，可谓功不可没。”海闻说，“然而近些年来，他们的子女面临的教育问题越来越严重，这不仅关系个人的权利与前途，更关系到中国经济的前途。”

海闻的说法不是危言耸听。

据权威部门统计，截至2013年年底，我国义务教育阶段的随迁子女一共是1277万人，占义务教育学生总数的9.3%。

尽管教育部宣布，2013年我国义务教育阶段随迁子女在公办学校就学的比例达到80.4%，国家财政性教育经费保障义务教育阶段随迁子女就学的比例已经达到了83.5%，但随迁子女教育公平仍然是一个突出的社会问题。

按2013年全国教育事业发展统计公报，全国义务教育阶段在校生中农村留守儿童共2126.75万人。如果没有那些限制，他们中的一部分，本来愿意在城市接受更好的教育。

留守儿童和随迁子女的义务教育问题，其实是同一个硬币的正反两面，他们共同构成了一个大国的难题。

在吴霓看来，随迁子女义务教育，直接关系到一个国家的人力资源。“随迁子女和城里的孩子一样，有一部分很优秀，有潜能，如果我们给他们公平的条件和环境，他们可能成为国家的栋梁之才。否则，就是巨大的浪费。”吴霓说，“一千多万人可是比很多小国的人口还多啊。”

无疑，解决做好随迁子女的教育，是社会的最优选择，但社会的最秀选择未必会成为城市的现实选择。

唐钧称之为城市的“经济主义”，“什么都用经济账来计算，没有考虑社会账，而随迁子女教育应该算的是社会账，尤其是着眼长远的社会账。”

2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布，其中规定在义务教育阶段，进城务工人员随迁子女平等接受义务教育，在当地参加升学考试。

今年国务院印发《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》战略，在“市民化”部分也对流动儿童给予特别重视。原来的城镇化战略中，讲到子女教育问题，位置一般靠后，而这次放在第一位。

国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中也明确提出，将随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴。

显然，中央越来越重视随迁子女义务教育问题，但是如何确保政策得到贯彻落实仍然是个考验。在吴霓看来，我们虽然提出“两为主”的要求，但是地方城市是否尽到责任，却难以追究。《义务教育法》缺少罚则，成了一个“软法”。他同时认为，这还涉及官员考核机制的转变。“在GDP政绩观下，官员并没有动力来做好随迁子女义务教育。”

自上而下的压力很重要，但自觉作为的动力更重要。在海闻看来，要让城市政府严格执行中央“两为主”政策，就必须考虑动机问题，即钱从哪里来的问题。吴霓建议，让孩子的教育经费随着人头流动。

“随迁子女教育问题，不只是教育的问题，更是一个综合性的问题，它需要综合性的改革。”吴霓说。

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