依法治市保障改革行稳致远 成都将法治化作为重要支撑和竞争优势，加快建设现代化国际化大都市

改革正在进入深水区，唯有坚实的法律保障，改革才能行稳致远。依法治市是涵盖多个领域、牵涉多个环节的系统工程。成都以《纲要》为总遵循，形成了《成都市依法治市2014年工作要点》和《关于切实抓好2014年21项重点工作的通知》，走出了一条整体推进和重点突破相结合的“法治”之路。

中共十八届三中全会通过全面深化改革的决定，四中全会通过全面推进依法治国的决定，两者以姊妹篇的方式，共同勾勒出中国未来发展的路径和蓝图：全面深化改革需要法治保障，全面推进依法治国也需要深化改革。

具体到一座城市，法治环境是城市政府管理水平、市场发育程度和社会文明进步的综合体现，是决定城市整体形象和核心竞争力的关键因素。当前，成都正加快建设现代化国际化大都市，无论是现代化，还是国际化，其重要支撑都是法治化。

今年2月，成都市委十二届三次会会《决定》提出全面深化改革“四化一驱动”的路线设计，法治化与市场化、现代化、国际化并列“四化”。

3月28日，成都市召开推进依法治市工作电视电话会议，《成都市依法治市实施纲要》出台，为“法治成都”写下的愿景近在咫尺：到2020年要初步建成全国一流的法治城市，让“法治化”成为成都市最为显著、最为核心的竞争优势。成都商报记者 徐琼

公共资源交易中心

化学整合

多数城市的公共资源交易中心基本是“物理整合”，成都市公共资源交易服务中心却是“化学整合”，作为一个独立的交易平台，直接归属于成都市政府，人、财、物均独立。

重点领域立法

首要对焦公众关切

2013年以来，《成都市饮用水水源保护条例（修订草案）》等一系列公众重点关切、具有本土特色的法规相继完成。成都首次立法保护特定区域生态环境。在城市近郊设立生态隔离区，并通过立法形式予以保护，属国内首例。

首次引入第三方

参与立法后评估

成都今年首次引入第三方参与立法后评估，对《成都市科学技术进步条例》进行立法评估。4月，成都组织立法专家咨询委员会委员参与《成都市湿地保护条例》的立法调研工作。

坚决杜绝

临时工执法

成都坚持行政执法人员先培训考试再上岗执法。截至目前，已培训新执法人员1320人，678人接受考试；对单位聘用临时工和合同工执法开展清理，坚决杜绝临时工执法。与此同时，组织市级各行政执法部门进行执法职权的全面清理。

建设法治政府

推动公共资源交易市场化改革

“正确处理政府与市场、政府与社会、政府层级间的关系， 推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”

———《成都市依法治市实施纲要》

依法治市，首先要依法行政，要让“公共权力依法规范公开运行”。公共资源交易因为资金往来大，利益关联度高，长期受到“暗箱操作”诟病，首当其冲要被“晒到阳光下”。

城市公共资源在市场领域地位举足轻重，由于是资本和权力交集的重心，很容易成为腐败高发地。围绕资源管理中的民主决策、业务联审、简政放权、社会公开等重点，成都市建立健全了公共资源交易管理办法、公共资源交易目录以及重点项目用地规划、企业债券管理规定等配套制度25个，切实将资源权放在阳光下运行。

2013年以前，成都市有市建设工程交易中心、市政府采购服务中心、市土地拍卖中心、市户外广告拍卖中心等4大公共资源交易中心，分别由市建委、市机关事务管理局、市国土局、市城管局负责管理。

认识到“一个部门对所管辖的公共资源既负责管理又负责交易”的体制弊端，成都市委市政府提出了“建立统一规范的交易服务平台，推动公共资源交易规范、高效、公正、廉洁进行”的思路。

2013年2月，成都市公共资源交易服务中心正式挂牌，由原市建设工程项目交易服务中心、市土地矿权交易中心、市政府采购服务中心、市户外广告拍卖中心成建制整合设立。按照“应进必进”的原则，包括工程建设、政府采购、特许经营权项目、国有土地使用权招拍挂等5大类49项公共资源项目，全部进入中心集中交易。

公共资源交易中心并不鲜见，但多数城市基本是“物理整合”，成都市公共资源交易服务中心却是“化学整合”，作为一个独立的交易平台，直接归属于成都市政府，人、财、物均独立，彻底终结了以前各交易中心与行政主管部门的依附关系。

有了统一公开的平台，还得有科学配套的管理架构，成都设立“一委（市公共资源交易工作管理委员会）、两办（市公管办、市公监办）、一中心（市公共资源交易服务中心）”的工作机制，较好地实现了决策权、监管权、执行权的分离与监督，避免了政府既当裁判员又当运动员。

成都公共资源交易市场化改革集中体现了公共资源的共有性、资源交易的公平性、资源配置的效益性、资源权力的人民性，更是以法治化推动市场化的范例。正是以法治的思路推动改革，成都通过市场化配置资源，使公共资源的效益最大化;同时压缩了权力寻租的空间，预防了腐败。

良法善治，是市场在资源配置中发挥基础性作用的前提。市场经济，其本质上就是法治经济，而成功的市场经济，更是一种法治经济；只有立良法以行善治，才能进一步实现制度松绑，减少不必要的行政干预，释放市场活力。自中心成立至今年上半年，共完成项目交易8649个，实现交易金额1564.7亿元，实现溢价234.4亿元，节约资金50.1亿元。

推动政府职能转变，成都正在从加大简政放权力度、深化行政审批制度改革、加强事中事后监管、依法规范行政权力运行等4个方面展开。以法制保障公共资源交易市场化改革，成都“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”走出有力一步。

重点领域立法

推动生态保护体制改革

“推进地方立法从侧重经济立法向经济和社会立法并重转变……加强推动经济发展方式转变、保障民生和发展社会事业、生态文明建设、文化发展体制机制创新等重点领域和关键环节改革配套立法。”———《成都市依法治市实施纲要》

重点领域立法首要对焦公众关切。2013年以来，《成都市饮用水水源保护条例（修订草案）》《成都市非机动车管理规定（修订草案）》和《成都市地名管理规定（修订草案）》等一系列公众重点关切、具有本土特色的法规相继完成。

生态环境保护是仅次于食品与公共安全的重大命题。从实行流域生态补偿金扣缴制度到设立饮用水水源补偿基金，从排污权交易的探索到成都经济区八市联防机制……成都生态保护体制改革，正在全面推进。而用立法形式为城市建立生态屏障，成都领全国之先。

成都市中心城区总面积640平方公里左右，环城生态区用地占1/5左右，总规模为187.15平方公里，其中生态用地为133.11平方公里。

长期以来，环城生态区的保护缺乏统一的规划、建设、管理体制、机制，其规划修改沿用的程序属普通程序，土地利用保护力度不够，违法建设、违法用地和破坏生态环境的行为时有发生。

2011年底，成都市委下决心坚决维护“绿线”规划的权威，“让这条中心城区的翡翠项链能够世代传承”，抓紧推动环城生态区保护进入城市立法程序。

短短一年内，《成都市环城生态区保护条例》得以完成，2012年10月，获市人大常委会高票通过。“环城生态区总体规划”也于同年编制完成，对中心城区“绿肺”划定生态红线。

《成都市环城生态区保护条例》从2013年1月1日起施行，以立法的形式对这部分生态用地予以刚性保护， 明确禁止将生态用地用于农业生产、绿化和水体、应急避难、公共文化体育或者市政基础设施建设之外的其他用途，确保133.11平方公里生态用地永续存在。2013年1月5日，市人大常委会通过了《成都市环城生态区总体规划》的议案。根据规划，环城生态区内将构建“六湖八湿地”的生态湖泊水系。

这是成都市首次立法保护特定区域生态环境。在城市近郊设立生态隔离区，并通过立法形式予以保护，这在国内亦属首例。

围绕重点领域立法，观照社会发展与民生诉求，成都立法推动生态保护体制改革，有利于优化成都的城市增长方式，科学奠定未来几十年甚至几百年的城市总体格局。

“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，这是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出的一个新颖且重要的论断，良法的概念也是首次在党的重要文件中被提出。2013年，成都市人大常委会开展执法检查时，发现《成都市环城生态区保护条例》的颁布对该区域的保护起到了明显作用。立良法，施善治，“让这条中心城区的翡翠项链能够世代传承”或将成为现实。

提高立法质量

以民意、民智、民主推进科学立法

“推进科学立法、民主立法。完善向社会公开征集立法项目制度。建立健全立法项目立项论证、立法成本效益分析、社会风险评估和实施后评估等机制。”———《成都市依法治市实施纲要》

2014年9月26日，号称“史上最严”《成都市非机动车管理条例》（修订草案表决稿）获四川省人大常委会表决通过，明确电动自行车须登记上牌，在非机动车道内行驶的时速不得超过15公里。近年来备受关注的“电马儿”问题，在人大代表、政府和民众各方几轮互动之后，终于有了较为圆满的结果。

成都的非机动车特别是电动自行车保有量巨大并急剧增长，除了已登记的129万辆符合上牌标准的电动自行车，另据估算，全市有大量超过国家标准的未上牌电动自行车约300万辆。《成都市非机动车管理规定》已不能满足当前电动自行车管理的需要。

立法的过程，是民主参与的过程。在人大代表联名提出“规范电动车”议案的同时，2013年12月26日，《成都市非机动车管理条例（草案）》首次提请成都市人大常委会审议，成都市人大随即向社会各界收集意见。

“电马儿”该不该限速？限速该限多少？超标电动车需不需要设置过渡期？该用多长时间来“过渡”……今年4月17日，“修改稿”提请市人大常委会“二审”前，成都又召开立法听证会，形成听证报告并提交常委会作为法规审议资料；6月10日“三审”前，再次公开征求意见。

成都市民最关心的过渡期限、过渡期满后“超标”车辆的处置等问题，最终得到较圆满解答。《条例》规定对“超标”电动自行车实行过渡期管理，过渡期为3年。这样既能最大限度地保障电动自行车所有人的利益，又能给予“超标”车辆一个自然消化和淘汰的过程。

越是涉及经济社会发展和民生重点领域，越需要“开门立法”。《成都市烟花爆竹燃放安全管理规定》立法听证会全程进行网络直播，平台互动访问量达2.6万人次。

成都今年还首次引入第三方参与立法后评估，对《成都市科学技术进步条例》进行立法评估，借助专业团队力量，推进科学立法。今年4月，成都组织立法专家咨询委员会委员参与《成都市湿地保护条例》的立法调研。

用法治思路推动改革，民意、民智、民主的理念贯穿全程。曹家巷的自治拆迁改造模式、中心城区“三无院落”的改造遵循“先自治、再整治”的思路……成都市在健全基层社会组织建设中探索出了一条符合现代法治理念的新路，“从政府主导变为群众主体”，成都的改革探索赢得了当地群众的普遍认可。

规范行政行为

“找准”自由裁量权

“建立权责统一、权威高效的行政执法体制，整合执法主体，推进综合执法，下沉执法重心，减少行政执法层级，提高基层执法效能，切实解决权责交叉、多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题……健全行政执法自由裁量权基准制度。”———《成都市依法治市实施纲要》

行政执法体制既是行政体制的重要组成部分，更是法律实施体制的关键环节。深化行政执法体制改革能否取得显著成效，直接关系到法律法规的实施，人们的合法权益能否得到保障。

几乎同期公布的《关于全市政府职能转变和机构改革的实施意见》和《成都市规范行政执法自由裁量权实施办法》，结合政府职能转变和机构改革，以及行政执法行为的规范，在这一领域展开了大量探索。

成都在执法机构设置上进行了一系列改革试点。今年9月亮相的《关于全市政府职能转变和机构改革的实施意见》，将工商、质监由现行的垂直管理体制调整为分级管理体制，有利于更好地发挥地方和基层政府就近监管的优势。

市城市管理局更名为市城市管理委员会、挂市城市管理行政执法局牌子。通过机构改革，将市城管局原行政执法一、二、三分局以及火车北站分局整合组建城市管理行政执法总队，加强城市管理行政执法力量。

乡镇（街道）地处基层执法前线，执法“看得见、管不着”却是一个长期困扰的问题。成都在14个试点镇设立了城市管理分局，挂镇综合执法队牌子，受县级部门委托，行使辖区内城市管理、环境保护、道路交通、食品安全、文化市场等行政执法权。

如何规范执法行为，一直是全社会关注的话题。11月1日起施行的《成都市规范行政执法自由裁量权实施办法》，不仅明确了规范行政执法自由裁量权的基本原则、裁量标准依据和裁量标准公布途径，还规范了监督机制。

行政执法行为能否顺利“入轨”，最终要落实到人的素养上。成都还坚持行政执法人员先培训考试再上岗执法。目前，已培训新执法人员1320人，678人接受考试；对单位聘用临时工和合同工执法开展清理，坚决杜绝临时工执法。与此同时，成都组织市级各行政执法部门进行执法职权的全面清理，市政府法制办正在组织审核，审核完成后将报市政府同意，也会向社会公布。

自由裁量权考验着执法者的公平正义之心，需要执法者尽力做到合法性与合理性的和谐统一。而自由裁量权的过多、过大，也给执法人员在实践中适度把握法律尺度带来了困惑。成都市规范行政执法自由裁量权，有利于解决法律规范质量不高、科学性不足的问题。

依法治市，良法善治，改革障碍才能扫清，改革成果才可保存。建设全国一流的法治城市，成都指日可待。

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