持续制度建设赢来重大改革红利 深化改革制度先行，成都以群教活动建章立制为切入点，为深化改革形成坚实制度保障

2011年12月，成都市委十一届九次全会，给成都发展定位为“奋力打造西部经济核心增长极”；次年4月，成都市第十二次党代会，提出在中西部地区率先基本实现现代化和国际化的历史使命。

成都发展的时间主轴上自此嵌入了一个前所未有的理想。心怀理想，亦认清现实，成都要在中西部地区率先基本实现现代化和国际化，离不开解放思想激发的创造活力，离不开深化改革生成的发展动能，离不开加强创新奠定的竞争优势。

改革创新是解决发展所有问题的总钥匙。深化改革，制度先行。创新驱动，制度发力。

十一届九次全会以来，成都先行先试、攻坚克难，始于制度创新，终以制度成果，正走出一条具有时代特征、体现成都特色的全面深化改革之路。

成都商报记者 徐琼

“行政权力与市场之间割不断的‘脐带\’让公共资源交易的监督管理很难规范化。分权是改革能否彻底推进的关键，成都的制度设计有效减少了权力寻租空间。”

———四川大学预防腐败研究中心副主任高中伟教授

权力规范

红利：一年多的教育实践活动，通过建章立制，惩治不正之风和腐败现象的制度“笼子”越扎越密、越扎越牢

■规范资源权：

为划清政府与市场的边界，成都将原来分散设立的市建设工程项目交易服务中心、市政府采购服务中心、市土地矿权交易中心、户外广告拍卖中心等整合到市公共资源交易服务中心。

■规范财经权：

实现重大资金由“人为分配”向“依法分配”、“人为管理”向“依法管理”转变

■规范人事权：

机关事业单位新增工作人员，必须坚持“进人须有编、用编先申请”

选拔任用党政领导干部，任免决定必须经过集体研究

事业单位招聘，岗位条件不准“因人设岗”

市属国有企业，不得超职数或自行设置职务名称配备领导人员……

权力瘦身

红利：

3月至4月，全市新登记企业数量同比增长51%。

■从今年3月起，成都开始分项目、分时间和分区域推进工商登记制度改革，试点负面清单、准许清单、监管清单“三单”管理制度，改革公司注册及其他登记事项。

■依法规范行政权力运行，成都在全国率先制定行政权力清单，把行政权力界定为行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制、行政确认、行政裁决、行政给付和其他的行政权力事项等8类，对每项行政权力都进行了清晰的界定和规范，并规范各级行政机关的权力范围。

权力被晒

红利：《中国政府透明度指数报告（2013）》：在全国49个较大的市政府（含15个副省级城市政府）中，成都市政府透明度指数排名第一位。

成都在推进财政预算决算和“三公”经费公开中提到，要继续扩大市、区（市）县部门“三公”经费公开范围，逐步细化出国团组、出访人数、出访地点和车辆购置的数量、车型、价格、保有量等信息内容，争取2015年市、区（市）县全部公开“三公”经费。自2014年起推进成都市本级国有资本经营预算按款级科目公开，并进一步细化至项级科目。还将逐步推进审计整改情况信息公开。在环境保护信息公开中提到，要及时公开中心城区包括细颗粒物（PM2.5）空气质量监测信息。

三视三问

成都总结出“三视三问”群众工作法，即“视群众为亲人，问需于民；视群众为老师，问计于民；视群众为裁判，问效于民”。

相关文件

《关于建立健全作风建设长效机制的意见》

《关于认真贯彻“三严三实”要求进一步加强党员干部教育管理监督的意见》

《关于在全市推行“三视三问”群众工作法的通知》

《关于深入开展密切联系群众“五进”活动的通知》

《关于治理“文山会海”问题的规定》

《成都市第二批党的群众路线教育实践活动深化正风肃纪工作 切实解决“四风”突出问题工作方案》

……

闭合环路工作法

2014年9月3日，青白江人和乡三元村村里事情村民自己定。青白江区人和乡三元村认真践行“三视三问”群众工作法,通过动态建账、民主议账、逐一销账、公开晒账、常态评账,形成解决群众诉求、贴心服务群众的“输入-输出-反馈”的“闭合环路工作法”。

成都商报记者董馨 摄

一址多照

2014年9月29日，市民奉冬琼领到自己公司的营业执照。当日中午,成都市政府政务服务中心的工商局窗口,诞生了首个“一址多照”。郭小英和奉冬琼,分别代表两个公司领取了营业执照。  

成都商报记者祝迅 摄

公共资源交易监督机制

成都市公共资源交易服务中心建立的“风险防控+行政监管+纪检监察+社会监督”公共资源交易监督机制,首次将廉政风险防控机制嵌入了业务系统和项目流程之中,实现公共资源交易流程与廉政风险防控系统的同步化。

成都日报记者 王熙维 摄

2014成都大事记

2月25日,市委十二届三次全会通过《中共成都市委关于贯彻落实党的十八届三中全会精神全面深化改革的决定》。

2月27日,《2014年成都市促进民营经济发展工作措施》出台，成都推出31项举措促进民营经济发展,教、科、文、卫等公共领域将向民营经济开放。

5月15日，成都出台《中共成都市委、成都市人民政府关于加快建设服务业核心城市的意见》，进一步强化服务业“顶层设计”,明确成都到2020年初步建成服务业核心城市。

6月13日，成都发布18条新措施，力促高校毕业生就业创业。

6月18日，成都发布22条措施，促进当前经济平稳增长。

7月1日，成都发布《关于落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任的实施意见（试行）》，首次厘清了党风廉政建设党委50项主体责任和纪委16项监督责任，构建了全链条、闭环式的“两个责任”落实体系。

7月30日，成都发布《关于深化行政审批制度改革的实施意见》，正式启动新一轮行政制度审批改革，打造法治化国际化的营商环境和全国一流的政务服务环境。

9月19日，成都出台《成都市工商登记制度改革实施方案》，宣布将放宽企业住所、经营场所登记管理。

10月，成都市委正式印发《关于建立健全作风建设长效机制的实施意见》。

市委制定出台了《关于认真贯彻“三严三实”要求 进一步加强党员干部教育管理监督的实施意见》。

1

制度固化

“三视三问”

推动干部作风转变

成都市双桂路街道通慧社区，邵其文今年以高分考上了上海交通大学，然而学费难住了这个困难家庭。“社区在走访的时候，得知了我家的困难。”一场爱心募捐后，邵其文的学费很快凑齐。

解决邵其文家大难题的，只是成都“三视三问”群众工作法的小小成效。深入开展群众路线教育实践活动以来，成都总结出“三视三问”群众工作法，即“视群众为亲人，问需于民；视群众为老师，问计于民；视群众为裁判，问效于民”。邵其文得以走出困境，即是“问需于民”的成果。

2013年以来，成都针对社保、教育、医疗、信访接访、政务服务、征地拆迁、涉农资金、城乡环境、食品药品安全等突出问题，集中深入开展维护群众权益“九大专项行动”，它们都是从群众反映最强烈、最集中、最持久的议程筛选而来，也就是说，全都来自“问需”。

群教活动不是一阵风，更不能流于形式，反倒是制度建设的契机。“四风”表面看是作风问题，实质是执政行为规范和效率问题，而制度建设是规范执政行为和提高行政效率的根本路径。

成都市委从一开始就对制度建设高度重视，要求将制度成果作为检验活动成效的重要标准。

制度建设由此贯穿始终。反对“四风”的有效做法反馈回来，又固化为制度成果。成都重点出台《关于建立健全作风建设长效机制的意见》《关于认真贯彻“三严三实”要求进一步加强党员干部教育管理监督的意见》，探索规范核心公权力运行，从源头上反对“四风”，着力构建务实管用的制度体系，形成反对“四风”的长效机制。

《关于在全市推行“三视三问”群众工作法的通知》，针对脱离实际、密切联系服务群众不够问题，强力推动各级领导干部转变作风，令走基层调研成为干部工作常态。

《关于深入开展密切联系群众“五进”活动的通知》，从制度上促进各级领导干部进农村、进社区、进企业、进学校、进窗口，走基层、接地气，倾听民意、回应民声、排解民怨、解决民难。全市2700多名县处级以上领导干部带头接访、带案下访和包案处理3300多件信访问题。

《关于治理“文山会海”问题的规定》，对会议文件实行限额管理和严格审批，每月设立1周为“无会周”、1周为“调研周”制度，倒逼各级领导干部腾出更多时间深入一线。

《成都市第二批党的群众路线教育实践活动深化正风肃纪工作 切实解决“四风”突出问题工作方案》，重点解决政绩观不正确、执行不力、侵害群众切身利益、行政行为不规范、违规选用干部、乱发钱物、利用婚丧喜庆等事宜敛财、违规经商办企业和违规兼职、变相公款旅游、领导干部“走读”和“会所中的歪风”等11个方面的突出问题。

制度就是刚性约束，仅今年以来，全市就依法依规查处违反八项规定精神、“四风”类案件204件，市县两级分层通报曝光169人。一年多的教育实践活动，通过建章立制，惩治不正之风和腐败现象的制度“笼子”越扎越密、越扎越牢。

2

制度为笼

让“三权”

运行在阳光下

“行政权力与市场之间割不断的‘脐带\’让公共资源交易的监督管理很难规范化。” 四川大学预防腐败研究中心副主任高中伟教授如此评价成都公共资源交易的“管办分离”改革， “分权是改革能否彻底推进的关键，成都的制度设计有效减少了权力寻租空间。”

资源权、财经权、人事权作为三大最核心的公权力，是从源头上防止“四风”的关键所在。成都从保证权力阳光运行、民主监督、规范执行等方面入手，努力将三大核心公权力关进制度的笼子。

在规范资源权运行方面，围绕资源管理中的民主决策、业务联审、简政放权、社会公开等重点，成都市建立健全了公共资源交易管理办法、公共资源交易目录以及重点项目用地规划、企业债券管理规定等配套制度25个，切实将资源权放在“阳光”下运行，大幅度减少了“四风”滋生的条件和土壤。

公共资源是最易滋生腐败的领域。致力于实现公共资源市场化配置，划清政府与市场的边界，成都将原来分散设立的市建设工程项目交易服务中心、市政府采购服务中心、市土地矿权交易中心、户外广告拍卖中心等整合到市公共资源交易服务中心。包括工程建设、政府采购、特许经营权项目、国有土地使用权招拍挂等“资金往来大、利益关联度高”的五大类49项公共资源项目，陆续进入市公共资源交易服务中心集中交易。在管理架构上，推行“一委（市公共资源交易工作管理委员会）、两办（市公管办、市公监办）、一中心（市公共资源交易服务中心）”的工作机制，实现了决策权、监管权、执行权的分离与监督。

在规范财经权运行方面，从财经管理的公务支出审批、公款使用审计、“三公”经费公开等关键点着力，成都制定了《规范财经权运行制度改革实施方案》，全面规范财政资金分配、使用和监督管理，加快形成决策权、执行权、监督权相互制约和相互协调的权力结构。实现重大资金由“人为分配”向“依法分配”、“人为管理”向“依法管理”转变。

在规范人事权运行方面，成都出台了《关于进一步规范干部人事工作的意见》，从规范机构编制管理，干部选拔任用，公务员招录、调任、调动，机关企事业单位人员管理，市属国有企业人事管理等六个方面划出了“硬杠杠”：机关事业单位新增工作人员，必须坚持“进人须有编、用编先申请”；选拔任用党政领导干部，任免决定必须经过集体研究；事业单位招聘，岗位条件不准“因人设岗”；市属国有企业，不得超职数或自行设置职务名称配备领导人员……

3

简政放权

政府权力“减法”

换来市场活力“加法”

前段时间，成都市深漆宝化工有限公司行政部经理雷庆田成为一项改革的受益者。公司产能扩大，急需采购4台搅拌机。按以往的程序，最快得3个月还得跑上8趟。焦急地到市安监局一咨询，他才发现按照正在进行的简易审查程序改革试点，全程可以缩短至1个多星期。

成都市安监局今年9月推出的简易程序实施办法以及模拟审批制度，主动放权，提高行政效能，为各个企业建设项目提前开工赢得了3至6个月的时间。这堪称以部门为中心的政务服务流程向以企业和公众为中心的流程转变的典型案例。

不仅如此，成都市正全面清理取消非行政许可审批事项，并推进行政审批和服务流程再造，以切实转变政府职能，深化行政审批制度改革，推进政府机构改革，建设服务型政府，为奋力打造西部经济核心增长极、加快建设现代化国际化大都市营造优良的政务服务环境。

政府职能转变，成都从加大简政放权力度、深化行政审批制度改革、加强事中事后监管、依法规范行政权力运行等4个方面展开。

经过多年行政审批制度改革，成都已成为全国保留行政审批数量最少的副省级城市之一。取消大学生住院医疗费用结算、取消异地人员定点医疗机构登记……2013年底，成都市再次为权力“瘦身”，决定取消和调整79项行政审批项目。2000年以来，成都先后9次大规模清理减少行政审批项目，行政许可项目已由原来的1166项减少到103项，削减逾九成。

加强事中事后监管，成都市的工商登记制度改革无疑走在了前面。从今年3月起，成都开始分项目、分时间和分区域推进工商登记制度改革，试点负面清单、准许清单、监管清单“三单”管理制度，改革公司注册及其他登记事项。3月至4月，全市新登记企业数量同比增长了51%，改革的巨大红利初步显现。

9月底，《成都市工商登记制度改革实施方案》正式发布，宣布企业的住所和经营场所可以实行分离登记，允许一址多照和一照多址。简单来说，一个地址能注册多家公司，而一家公司的多个经营场所可以申请备案，不需要办理分支机构登记。

依法规范行政权力运行，成都在全国率先制定行政权力清单，把行政权力界定为行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制、行政确认、行政裁决、行政给付和其他的行政权力事项等8类，对每项行政权力都进行了清晰的界定和规范，并规范各级行政机关的权力范围。

今年7月，成都市政府出台《关于深化行政审批制度改革的意见》，标志着新一轮行政审批制度改革再度启动。

4

信息公开

政府透明度指数

领先全国

5月22日，《人民日报》发文解析中国政务公开四大机制。其中，4月4日晚四川成都市公安局官方微博@平安成都第一时间辟谣“限牌”传闻，成为舆情收集回应的正面典型。

仅半天时间，一则谣言被消弭于无形，政务微博的及时发布机制功不可没。“让新媒体手段成为及时解疑释惑、澄清事实的制胜法宝。”四川省社科院管理学研究所所长伏绍宏如此评价新媒体在政务公开中的作用。

如果说新媒体辟谣是“被动”的信息公开，主动的信息公开则更值得期待。2013年12月底，《成都市人民政府办公厅关于印发当前政府信息公开重点工作安排的通知》公布，提出大力推进行政职权信息、食品药品安全、环境保护等10个重点领域的信息公开。

信息公开早晚要啃上“三公经费”这样的硬骨头。成都在推进财政预算决算和“三公”经费公开中提到，要继续扩大市、区（市）县部门“三公”经费公开范围，逐步细化出国团组、出访人数、出访地点和车辆购置的数量、车型、价格、保有量等信息内容，争取2015年市、区（市）县全部公开“三公”经费。自2014年起推进成都市本级国有资本经营预算按款级科目公开，并进一步细化至项级科目。还将逐步推进审计整改情况信息公开。在环境保护信息公开中提到，要及时公开中心城区包括细颗粒物（PM2.5）空气质量监测信息。

今年以来，成都进一步推进了基层党务公开，制发《加强基层服务型党组织建设的实施意见》，深化基层党组织党务公开工作；同时，研究拟制《关于深化完善新型基层治理机制的指导意见》，进一步健全基层民主管理制度，依法推进党务、村（居）务公开。

成都政务的透明度建设初见成效。今年上半年，中国社科院法学研究所发布的2014年《法治蓝皮书》，公布了《中国政府透明度指数报告（2013）》。在全国49个较大的市政府（含15个副省级城市政府）中，成都市政府透明度指数排名第一位。

教育实践活动有期限，加强作风建设无尽期。9月19日，成都发布了《党的建设制度改革专项小组2014年度重点改革任务》（下称《改革任务》），要求按照把权力关进制度笼子的要求，深化人事权、资源权和财经权改革，用制度管权管事管人，大力构建决策科学、执行顺畅、监督有力的权力运行体系。

改革是最大的发展红利，而持续不断、久久为功的制度建设则是赢取重大红利的重要保障。行进在打造西部经济核心增长极、建设现代化国际化大都市征途上的成都，正源源不断地释放出这样的制度红利。

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