坚持改革创新 集约高效创新用好集体建设用地

燕星宇

党的十九大对实施乡村振兴战略作出了重大部署，提出要深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。2017年8月，国土部和住建部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定在第一批包括成都在内的13个城市开展为期3年多的试点工作。方案规定，村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。这就开拓了集体建设用地新用法和新用途，将对土地管理工作产生重大深远影响。

市第十三次党代会以来，成都着力优化城市空间结构、重塑经济地理。产业新城、新型产业园区、卫星城和中心镇建设加速推进，集体建设用地对全市经济发展和城市建设支撑作用日益凸显。但是，成都在集体建设用地利用方面，依然存在节约集约利用能力不高、创新利用水平不足等问题。我们要加强研究部署，充分运用试点政策，为完善建设用地多元化供应格局贡献新力量，为探索构建城乡一体的建设用地市场探索新经验，推动集体建设用地集约创新利用水平实现跨越提升。

按照试点政策，农民有权利用宅基地自建租赁住房，集体经济组织有权利用经营性建设用地建设租赁住房。但是这种开发方式仍属初级形态，依然无法解决土地节约集约高效利用方面存在的问题。对此，可在乡镇一级采取集体建设用地使用权入股等方式，成立合作社或者建设公司，将各村分散持有的集体建设用地使用权集中起来，通过统筹性集中供地主体集中入市。根本出路，还是要针对租赁住房建设运营项目的复杂性、专业性、长期性等特征，重视引入外部专业力量，探索推进集体建设用地效能最大化。

一是选准项目开发方向提升供给质量。可利用集体建设用地建设新经济产业园，发挥生态本底优势吸引新经济项目入驻。同时利用集体建设用地配套建设租赁住房，充分保障工作人员生活居住需求，助力打造新经济产业生态圈。在天府新区等区域，既有建设束缚条件少，还可采取“人才公寓+众创空间+社交社区+农场培育”等模式，建设新经济载体、田园综合体、特色小镇、旅游康养综合体等功能复合型项目。

二是布局发展欠发达地区助力脱贫攻坚。可在龙泉山、龙门山区域利用集体建设用地建设旅游租赁住房和康养租赁住房，提高贫困人口收入，也可利用田园综合体项目带动贫困人口异地搬迁、集中居住，利用项目之内以及周边集体建设用地建设日常居住及旅游、康养租赁住房，提高农民收入，为产业脱贫奠定坚实基础。

三是探索采取信托方式提升流转水平。可从市场引入或由政府平台公司组建专业信托公司，信托公司（作为受托人）与集体经济组织或乡镇统筹供地主体（作为委托人、受益人）签订信托合同，由信托公司依法依约开发运营集体建设用地，扣除运营成本和合理佣金后，收入归受益人所有。信托公司充当专业化做市商角色，有利于统筹集约供地和开发，可明显优化土地供应结构、提高土地供应效率。

四是重视引入产业投资基金缓解融资压力。按照目前法律和政策规定，集体建设用地无法抵押，不能以租赁住房项目向银行申请贷款，难以获得债权融资支持。可发挥产业投资基金的资本优势，特别是有财政资金背景的产业投资基金，投资基金出资本，集体经济组织出建设用地使用权，合资成立特定目的项目公司，各取所长、共建共赢。

五是推动多方合作破解建设运营专业问题。可采取鼓励引导政策，推动集体经济组织与房地产公司、物业管理公司、房屋中介公司、投资管理公司等合资成立项目公司，集体经济组织以集体建设用地使用权入股，后者发挥资本、技术、管理优势，更好保障集体建设用地租赁住房高效建设、顺利运营。

六是加强与国企混改结合保证稳定出租。政府承担着提供廉租房、人才公寓等保障住房的公共职能，是集体建设用地租赁住房的重要需求方。可重视发挥政府“大客户”需求渠道优势，由政府平台公司与集体经济组织合作成立租赁住房建设运营公司。既有利于减轻政府自建政策性住房带来的高成本压力，也能保证集体建设用地租赁住房大面积、长时间、稳定性出租，为集体经济组织和农民创收增收。

七是推动配套开发争取最大综合效应。可与城中村改造和征地拆迁等工作配套推进，也可在建设租赁住房时配套规划供应国有商业建设用地，以租赁住房集聚人气，以国有商业建设用地提升生活便利度，实现互补发展，还可注重在产业园区、产业集聚区、产业功能区周边，配置农村集体建设用地建设租赁住房，推动实现职住平衡，缓解大城市病。

（作者单位：中共成都市委财经办研究室）

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