长三角行政区划调整对未来空间治理的启示

“行政区经济”在为地区发展带来激励的同时，也束缚了跨区域要素自由流动，在一定程度上也限制了长三角一体化进程。因此，在推进国家治理体系和治理能力现代化的要求下，用好行政区划这一国家治理的基本手段显得愈发重要。改革开放以来，长三角行政区划调整走过了四个阶段，从改革开放初期沿袭的“切块设市”，到社会主义市场经济体制背景下的“撤地设市”和“撤县设市”，再到社会主义市场经济体系不断完善和深化的“撤县（市）设区”。对这一过程的回顾和总结，有助于洞悉行政区划发展规律，为推进长三角一体化、空间治理体系和治理能力现代化提供有价值的决策依据。

1978-1982年：经济发展主导的行政区划调整探索阶段

1981年国务院政府工作报告明确指出要依托大中城市形成各种经济中心，中心城市的作用因此开始受到重视。出于“设市”体制改革的初步尝试，这一阶段主要新设或调整了一些市、县建制地区，如浙江恢复了县级湖州市、设立绍兴市、嘉兴市等，安徽设立了县级宿州市（图1）；但该时期设市方式仍主要沿袭传统的切块设市。与此同时，长三角作为沿海发达区域，被赋予治理体系改革先行先试的职能，进行了一系列行政区划调整的探索。如上海开始着力打造国际大都市，设立了吴淞区；江苏设立南通三区；浙江建立海门特区来扩大对外开放水平。浙江撤销温州地区、安徽撤销池州地区为后续国家“撤地设市”的区划改革积累了宝贵经验。这一阶段的行政区划调整尤为强调经济发展的重要性，但社会经济成效不一。如吴淞区的设立主要为了服务宝山钢铁总厂的建设，随后很快被撤销重组（与宝山县重组为宝山区），体现出经济转型时期行政区划调整的频繁。浙江深刻把握地理区位和资源优势的特点，设立了海门特区，不久便成为了浙江省第一个县级市（椒江市），为当地发展提供了强大的政治支持；国家重点工程——台州发电厂的落地投产，为当地经济发展提供了持久动力。这个时期也有部分区划调整忽略了历史、地理、文化等客观原因，导致后续的空间治理面临诸多新矛盾，一定程度上制约了地区发展。图1 1978-1982年长三角行政区划调整情况

1983-1992年：撤地设市主导的市管县阶段

随着社会主义现代化建设的深入进行，原本地区管理体制多层级、部门臃肿、城乡分离的弊端开始暴露。1982年中共中央、国务院发出《关于省、市、自治区党政机关机构改革若干问题的通知》，明确了以经济发达的城市为中心，逐步实行市管县，促进城乡融合发展，撤地设市逐步开展。在该时期长三角地区经历了这类行政区划的频繁调整，如图2中蓝绿色标记占主导所示。江苏省作为改革试点地区，1983年撤销了7个地区；截止到2000年，安徽省池州地区的撤销标志着地区管理体制在长三角的终结。伴随着撤地设市工作的有序推进，一些其它类型行政单元也被赋予更多权力来促进自身经济发展和跨区域交流合作。比如衢州等县级市升格为地级市，阜阳、六安等地级市重组，宝山、常熟、龙泉等众多边界地区被调整为县级市。撤地设市激发了地区发展的动能。如撤销苏州地区而设立的苏州市（地级）不仅享受了更多的国家优惠政策，更大的管辖面积和行政权力，也为其协调各辖县发展、自主与上海以及湖州、嘉兴等临省城市建立合作关系奠定了基础。图2 1983-1992年长三角行政区划调整情况。（注：文本信息只显示部分行政区划调整内容，图3同）

1993-2000年：权力下放主导的撤县设市阶段

1992年，党的十四大确定了建立社会主义市场经济体制的目标，更加重视发挥地方政府的主观能动性，地方政府拥有更多的权力来组织当地经济发展和社会建设，撤县设市便成为地方政府获取政治权力和促进当地经济转型的主要手段之一。长三角区域也迎来了新一轮的撤县设市浪潮，即图3中蓝色标记占主导所示。这一时期撤县设市共计34个，尤其以江苏省为代表。县级市的设立总体上带来了更多发展机遇，但也存在条件不成熟超前设市、“小马拉大车”的案例，没有起到带动周边发展作用。图3 1993-2000年长三角行政区划调整情况

2001年至今：培育大都市区主导的撤县（县级市）设区阶段

本阶段行政区划调整主要包括两个类别。一方面，随着社会主义市场经济体制改革的不断完善，中国更加重视大城市对经济发展的核心带动能力。这一时期，长三角行政区划调整以撤县（县级市）设区为主要特点，如图4中红色标记占主导所示。如上海撤销崇明县设立崇明区；南京整合江浦县，设立新的浦口区；宁波江东区并入鄞州区等。大城市正变得“更大”，以此提升自身综合承载和资源配置能力。另一方面，由于大城市往往面临交通拥堵、环境污染等集聚不经济的问题，小城镇的发展受到格外重视；为了更好地促进城乡融合，国家也开展了大批乡级行政区调整工作，通过重组中心镇（或设立街道办事处）打造有影响力的基层行政单元。如2010年江苏省有14个区划调整变更与乡镇重组和升格有关。撤县(县级市)设区和乡级行政区改革为大城市发展和乡村振兴优化了发展空间。如崇明撤县设区提升了其行政地位，不仅促使其能更好地协调生态保护和经济发展的关系，也使其获取了更多政治、经济、社会资源，助力其进行“世界级生态岛”建设。图4 2001年以来长三角行政区划调整情况

对长三角空间治理的启示

长三角行政区划演变的历程启示我们，未来长三角行政区划调整应当优化市场调节与政府管理的关系，权衡行政调整变更对经济发展和民生保障的利弊，统筹一体化发展和地方发展路径差异，创新城际尺度空间治理形式，助推长三角更高质量一体化发展。

长三角行政区划调整要长远规划、勿频繁变动。行政区划是国家空间治理的基础框架，理应保持相对稳定。长三角（及国家其它同类地区）经历了频繁的、多种形式的行政区划调整与变动，虽然基本顺应了每一阶段发展的客观需要，但也反映了政府干预与市场运行之间的激烈掣肘与博弈。经济运行的基本规律和区域发展的实践经验均告诉我们，过度的政府干预反而会阻碍城市经济增长；频繁的行政区划调整同样也不利于长期的经济发展与社会稳定。推进国家治理体系现代化应要进一步界定政府职能，革新绩效考核体系，简政放权，使市场在空间资源配置中真正发挥决定性作用。

长三角行政区划调整要统筹好经济发展和服务民生的关系。区划调整的动机不仅是为了重新整合资源要素、释放新的发展红利与空间，也要为了理顺治理体系的矛盾、优化公共资源配置和民生保障能力。过去的行政区划调整往往更多的是从为经济发展寻找新的驱动力，提升城市能级出发。虽然经济发展和服务民生常常相辅相成，但对于被调整的行政单元来说也并非完全一致。从历史经验来看，如果区划调整只追求经济动能增强的短期效益，忽略了对民生保障、文化与历史传承，以及公共服务惠及的影响，到头来反而会带来更多社会治理的成本，制约地区发展。

长三角行政区划调整要因省制宜。虽然长三角行政区划调整遵循相对一致的规律，但由于不同省份经济发展和区划组织模式存在差异，江苏、浙江、安徽的行政区划调整历程又存在独特性。具体来说，以外资开放和集体经济为典型特征的江苏经济发展进程一直伴随着政府的强势推动，其行政区划调整也更多的是政府主导、自上而下推动的模式。与之不同的是，浙江活跃民营经济推动的发展模式强化了县域经济的实力，其行政区划调整的动因更多的是顺应市场需求、自下而上的模式。安徽的行政区划又有其自身特点：如地级行政单元较多，一些资源设市城市缺少发展腹地和人口规模支撑，省会的带动能力不强等。因此，近年来安徽的行政区划调整多是出于做强省会、优化行政空间的调整和纠偏。面对长三角一体化发展的现实需求，协同区域治理空间也要遵循不同省份发展特点和发展阶段，灵活运用政府市场的双重动力，既要追求区域整体的空间治理目标一体化，又要避免调整方案的“照抄照搬”或“比学赶超”。

长三角空间治理要更多关注跨区域的城际治理协同。长三角一体化发展的关键在于打破行政壁垒，促进要素自由流动。然而，过去的行政区划调整多是聚焦市域内部，因而跨区域的城际协同治理创新成为当务之急。在深入推进长三角一体化的背景下，在保证行政区划稳定基础上，可以探索设立跨行政区专门机构的方式来助力破解行政区经济难题。

首先，在长江下游水环境治理、大气污染防治、公共卫生联防联控、基础设施联通等方面先行先试，设立区域问题专门委员会，负责协调管理相关区域问题。其次，建立区域性公共事务机构，更务实地推动城际治理协同：比如设立长三角区域开发银行，负责长三角重大项目融资和营运长三角共同建设基金；设立长三角巡回法庭，排除地方干扰，审理跨区域行政、经贸纠纷案件等。

再次，借鉴“长三角生态绿色一体化发展示范区”的建设经验，有前瞻性地开展“长三角产业协同一体化发展示范区”、“长三角科技创新一体化发展示范区”等跨行政区的示范区建设，在条件成熟时报请国务院谋划设立。最后，飞地经济是当前体制下实现产业跨区域联动的重要方式，要不断总结跨区域治理的经验，为全国各地区区域产业协同发展提供参照。

[作者张维阳系华东师范大学中国行政区划研究中心副教授，陈硕系河南大学环境与规划学院硕士研究生，孙斌栋系华东师范大学中国行政区划研究中心教授，本文是国家社科基金重大项目(17ZDA068)和上海市哲学社会科学规划课题（2018ECK009）资助成果。）](本文来自澎湃新闻，更多原创资讯请下载“澎湃新闻”APP)

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