省政协“文化强省”《政协论坛》之一敢为人先的破冰之旅——政协委员为文化体制改革献计

政策法规 释放巨大潜能

访谈嘉宾：省政协常委、农工党省委副主委毛光祥

如何完善文化强省相关政策法规并落到实处，是实现安徽省 “全面转型，跨越发展，加速崛起”、加快文化强省步伐的重要任务。省政协常委、副秘书长、省政府参事、农工党省委副主委毛光祥建议完善政策法规，打破文化事业和产业发展的体制性障碍。

“寒冬”里的曙光

2008年，美国次贷危机将整个世界推入“寒冬”，但安徽文化产业却在危机中一路攀升，全省文化产业增加值达260亿元，首次超过汽车工业，远远高于同期全省GDP增长速度。2009年，安徽日报报业集团等文化产业的营业收入和利润总额同比增长20%和30%。全省文化产业增加值超过300亿元，增加值连续5年保持了30%以上的增幅。

安徽出版集团是全国第一个事业整体转企改制的出版企业；安徽新华发行集团是在全国最早完成股份制改造的图书发行企业之一；安徽日报报业集团是目前全国唯一经国家批准的党报集团中外合作项目；今年年初，皖新传媒成为发行领域第一个在国内A股上市的文化企业；今年，安徽演艺集团、广电传媒产业集团相继挂牌成立，至此，安徽文化产业形成报业、出版、发行、演艺、广电五大集团齐头并进的崭新格局。

改革开放30年以来，我国相继出台了一些文化方面法律法规，如《著作权法》、《广告法》、《音像制品管理条例》等，但很多都是以管理事业的方法制定的，与振兴发展文化产业很不相称，与国际规则的衔接也不够。总体来说，我国的文化立法还处于初级阶段，许多方面存在缺位，缺乏可操作性。

2009年9月26日，国务院通过《文化产业振兴规划》，标志着我国进入了文化产业振兴的新时期。安徽省虽未被列入首批文化体制改革综合试点区，然而根据中央精神主动自主试点，却创造出令人瞩目的“安徽现象”。

缺位与越位

当然，在看到近些年来安徽文化事业、文化产业取得骄人成绩的同时，也应当清醒地认识到我们在发展的同时所存在的不足。从法律的角度来看，主要表现在：

——文化产业的法规配套政策不完善。由于我国文化产业领域内的一些基本法律处于缺失状态，安徽省文化产业配套政策也相对不够完善，许多地区尚未制定促进文化产业发展的优惠政策。

——文化产业领导和管理体制不健全。安徽省文化产业的管理在许多地区不同程度存在条块分割、多头管理、政企不分等问题。很多地区国有事业单位改革不到位，一些更名改制的集团仍然保持事业性质，受到上级主管部门的干预较多，市场主体地位不明确，缺乏活力。

——文化产品传播方式相对落后。安徽省的演出业、影视业等诸多文化产品的传播，相当一部分仍停留在传统技术基础上，运用高新技术创新不够，文化产品缺乏吸引力和竞争力。

——文化企事业单位市场拓展能力不强。安徽省文化企事业单位受传统计划体制束缚影响，市场开拓意识不强，营销能力较低，即使是优质产品也难以形成产业链，产品附加值未能得到有效挖掘。

打破政策藩篱

建议完善建设文化强省的政策法规体系，根据中央的政策法规，大胆探索，敢于突破，从财政、税收、政府采购、公共文化发展等方面制定有关安徽省的文化产业投资的地方性法规、章程、实施细则以及相关配套的政策措施，形成一整套行之有效的规范文化投资的法律法规体系，以弥补安徽省文化产业政策法规依据的不足。

制定文化事业单位转企改制的不良资产核销和社会保障政策，进一步深化公益性文化事业单位内部资产、劳动人事、收入分配和社会保障制度改革。

各级党委、政府要把建设文化强省工作摆在更加突出的位置，纳入重要议事日程，纳入经济社会发展总体规划，纳入科学发展考核评价体系。要建立健全党委统一领导、宣传思想文化部门主要负责、党政各部门齐抓共管、社会各方面共同参与的工作体制和工作格局。发展改革、财政、社保、税务、工商等与建设文化强省密切相关的部门，切实担负起涉及文化强省建设和管理的职责，积极提供支持和保障。

投入机制 从输血到造血

访谈嘉宾：省政协常委、安徽工业大学副校长 葛芦生

近年来，省政府在文化建设方面已开始加大投入，也取得了较为满意的预期效果。但与其它发达省份文化建设投入、与建设文化强省目标仍然存在着较大的差距。如何缩短这种差距?省政协常委、安徽工业大学副校长葛芦生认为解决这个比较复杂的问题，需要多方面统筹协调。

改变文化投入观念

政府在文化投入方面最重要的一点是转变对文化投入的观念，再去讨论文化投入的方法或措施，舍此，就难以达到文化投入的最终效果。

文化发展与经济发展的特点与内在逻辑规律有所不同。经济方面的投入很多时候见效很快，甚至能立竿见影，很可能在相对较短的时间内产生效益。而文化发展的效果却有可能需要非常漫长的时间后才得以显现。同时，文化建设的影响也需要经过一个相对较长的潜移默化的过程。文化对民众的影响表现为一个逐渐的潜在熏陶过程。而一旦文化对民众产生了积极影响，这种影响又是深远的。

但我们许多人都将文化的发展规律等同于经济的发展规律，将它看得很功利，都在工具理性的层面上对待文化。我们很多人总是固守着“文化搭台，经济唱戏”的思维，将文化仅仅当成实现经济发展的最便捷手段。实际上，这种急功近利的做法不仅损害了文化的尊严，同时也会破坏群众对文化的尊重，甚至使他们在功利衡量与对比中放弃与排斥这种文化。

为此，我们应该摆正对文化投入效果获得的心理预期，强化对文化长期建设必要性的认识，把文化投入纳入经济社会发展总体长远规划，作为评价省内各地区发展水平、衡量发展质量和领导干部政绩的重要内容，与经济社会发展任务一起部署、一起实施，切实做到领导力量到位、责任到位、资金到位、措施到位，真正把这项工作放在心上，抓在手上，落实在行动上。

文化投入须有法可依

近年来，安徽省各级财政部门对文化事业的投入不断增加，促进了全省文化事业的发展。但由于文化事业经费基数相对较小、底子较薄，财政投入的增长与文化事业的发展需求之间仍有不小的差距。目前，即便是一些省级图书馆的购书经费都相当不足，相当一部分县市级图书馆基本上更缺乏购书经费。文化资源如此贫瘠，肯定不能满足群众的文化需求。文化事业经费投入不足，固然有重视程度不够等主观原因，但更重要的是文化投入无法可依。

为此，我们应该加大立法保障的力度，规范与强制各级财政对文化建设的投入，使其增长速度至少不低于安徽省经济的增长速度。同时，逐步提高文化事业投入占省财政总支出的比例，形成长效的文化事业经费保障机制。为了做到这点，我们就要根据形势发展的需要，在法律上确定文化发展专项基金的增长幅度。

在确保充足物质支持的同时，必须深化文化发展的体制改革，逐步建立起以政府财政为主要支撑，社会力量共同参与的多渠道、多元化的经费保障体系，增强文化惠民工作的活力与后劲。

策略上的“软硬兼施”

在文化领域，就目前而言，安徽省相当有限的资金更多地都投向了硬件设施建设方面。而人才培养等软件建设投入明显不足。这样做的后果往往是在文化建设时的顾此失彼，无法发挥文化应有的功能。因此文化投入需要 “软硬兼施”，既在“硬”的物质投入方面加大力度，同时，也要加强“软”的文化队伍方面的建设。

我们需要建立完善科学合理的文化干部用人准入机制，文化部门要参与文化干部的录用与调动工作，加强文化干部队伍建设。同时必须建立人才培养和引进机制，积极培养和引进文化专业人才。

文化队伍的建设不能局限在大城市，我们也要重视乡镇、街道综合文化站建设，努力改变目前文化站人员结构不合理、专业性不强、在编兼职、在编不在岗等状况，通过加强基层业余文化队伍建设，通过培训、开展活动等形式，不断提高基层文化队伍的业务水平。对于专业艺术团体和民间业余艺术团体，我们也要加强组织和管理，扶持他们拓宽文化服务渠道，引导开展健康向上的文化活动。

市场监管 改良发展土壤

访谈嘉宾：省政协常委、致公党省委副主委高雪松

如何通过创新机制，加强领导，强化政府职能，整合执法队伍和充分发挥行业协会作用，进一步提高文化市场管理效能，对于推进安徽省文化市场健康有序，又好又快，可持续发展具有重要意义。省政协常委、副秘书长、致公党省委副主委高雪松建议创新机制，强化监管。

整合文化市场综合执法队伍

文化市场综合执法机构组建要严格按照有关文件精神，形成权责明确、行为规范、监管有效、保障有力的执法体系，队伍整合是当务之急。其次要进一步明确和强化综合执法机构主要职责。文件已经对市县两级综合执法机构的职责作了具体的规定，省有关主管部门应当加强督促检查，指导市县两级进一步明确有关职责。

同时要科学设置内设机构。除了按照文件要求，进行有关职责和机构设置以外，还需结合当地情况，细化工作规定，内设机构设置也要考虑到工作效能的发挥。可考虑按照管理程序或管辖门类设置内设机构。

另外要选配好人员队伍。一方面从现有的文化、广播影视、新闻出版（版权）等部门的执法机构中选拔，让经验丰富、年富力强的同志继续留在执法队伍中发挥作用。另一方面采取公开招考形式，招聘一批掌握现代办公技术、法律知识的人才。人员选聘可考虑分层、梯次推进，逐步到位。

梳理现行文化市场法规

应当尽快全面梳理现行文化市场法规和制度，对照统一综合执法的要求，进行立、改、废工作。

随着文化市场的发展变化和文化体制改革的深化，文化市场出现了管理真空。安徽省应当抓紧研究制定非物质文化遗产保护、文化产业促进、广播电视传输保障等地方性法规。尽快制定行政强制方面的法规，让执法主体的行政强制行为有法可依。

同时要加强现有法规修改，细化内容，提高法规制度的可操作性和法律约束力。抓紧修订出版管理条例、印刷业管理条例、音像制品管理条例、广播电视管理条例等，修改完善行政程序方面的法规。应当根据文化市场发展变化，全面清理法规章和规范性文件，废止与新法规相抵触或被新法规所涵盖的法规和规范性文件。

队伍组建中要制定实施一系列基本制度，如：业务工作制度、人员管理制度、激励约束制度、协作协调制度等，构建起统一规范、科学完备的综合执法制度体系，做到职责清晰、管理规范、执行顺畅、监督有力。

提高文化市场监管能力

与文化市场不断繁荣发展的需要相适应，提高文化市场管理能力，合理配置资源，就显得非常重要。要加强文化市场综合执法队伍的培训，分批、分期、分类组织培训，力争近期对文化市场综合执法人员全面轮训；利用各种形式，开展各类业务活动，如执法技能比赛、执法案卷评比等，提高执法水平，培养一批专家型、复合型、创新型业务骨干。

要转变管理方式，推动行政执法工作科学化、规范化。抓紧建立综合执法数据库，推广综合执法办公系统，加快电子政务建设，提升综合执法队伍信息化水平。

要为综合执法工作提供必要的执法经费和装备，改善执法条件。如用于取证的微型摄影机、分贝仪、测光仪、捕获IP地址、拦截非法信息和截取非法图像的电子仪器、及高科技证据鉴定设备等要适时配备到位。

促进文化市场行业自律

推进文化市场行业协会建设，是建立科学的文化市场管理机制的应有之义。目前，安徽省大多数市县的文化市场行会组织处于徒有虚名的状态。为此，政府及文化市场主管部门要引导行会组织的建立，整合行会组织人员队伍。没有建立文化市场行业协会的，政府及文化市场主管部门要积极引导，加快成立相关的行业协会。没有发挥作用或作用发挥不够的行业协会，要加强培训，提高人员素质。

要建立健全文化市场行业协会自治机制。应当从源头上理顺文管部门同文化市场行业协会和中介组织的关系，文化主管部门公务员不得在行业协会和中介组织中兼职，已经在行业协会任职的要尽快离职，在人财物等方面逐步与政府部门脱钩，真正实现民办、民管和民用。政府部门应建立健全与文化市场行业协会的沟通机制，在制定涉及行业发展等重大政策前，认真征询行业协会的意见。

2005年4月合肥被确定为全省文化体制改革试点市以来，抓住契机，扎实推进各项文化体制改革试点任务全面展开。通过进一步创新体制机制，从而促进全市文化繁荣发展。图为改制后的文艺剧团走出剧院，将经营触角延伸到广阔的农村舞台。

作为全省文化体制改革的第一批受益者——凤阳县新华书店创新营销模式，不断扩大产业链，取得了经济与社会效益“双赢”。图为近日，该书店与安徽科技学院合作首次将流动图书馆开进校园，满足学生需求。

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