·经济观察·统筹城乡发展推进安徽新型城镇化

陈香李全军

长期以来，城乡分割的二元经济结构，在城乡户籍、土地等政策方面形成了分割态势，严重阻碍了城镇化进程。因此，必须以统筹城乡发展的思路推进安徽新型城镇化。

1996年以后，安徽进入城镇化快速发展期，城镇化水平由 1996年的 21.7%提高到2014年的49.2%，约有1700万农民进入城市，但真正落户城市的农民并不多，仅有488万人。近年来农业转移人口落户城镇接近停滞，2012年、2013年仅增加 3万人和 8万人，2014年还减少了14万人。同时，部分地区还出现了“逆城镇化”现象，“非转农”人数超过“农转非”人数，例如天长市每年农业转非农的大概800多人，而非农转农业的每年则有1000多人。

农业转移人口进城落户放缓甚至出现“逆城镇化”现象的主要原因，是长期的城乡分割造成城乡制度和政策分割，使得有相当数量农民因担心原有利益受损和难以享受城市居民配套待遇而心存顾虑，出现能落户不愿意落户或者想落户但没有能力落户两种情况。一是城乡政策分割，农村政策越来越有吸引力。目前,安徽城乡的养老、医疗、救助等社会保障制度尚未统一，随着农村社会保障体系逐步完善，城乡差距在缩小，其中新农合医疗报销比例甚至高于城镇居民医保。城乡计划生育政策差异较大，农村计划生育政策较为宽松。城里人没有土地，随着农村土地改革深入推进，农民享有土地承包经营权、征地拆迁补偿等权益。农民把土地流转后，加上农业补贴等，每户每年约有4000元至 5000元的土地收益。近年来，安徽开展了美好乡村建设，农村生产生活环境进一步改善，农民享受的福利越来越多，一部分有能力进城落户的农业转移人口愿意在城镇生活却不愿意落户城镇。二是户籍制度城乡分割，附属各种福利阻碍了农民进城落户。在城乡二元分割的户籍制度下，户口不仅承担人口登记和管理功能，还被附加了多项福利。目前与户籍挂钩的政策和福利多达20多项，在教育、社会保障、保障房政策、意外伤害赔偿、义务兵安置等方面都以户口进行区分。由于城市教育、社保等都按照户籍提供，城市户籍人口越多，需要提供的公共服务和相应建设资金越多，因此部分城市对吸纳农业转移人口进城落户积极性不高，这导致进入部分城市落户设有门槛。农民工想获得城市户籍，要求必须要有稳定的职业、缴纳社保达到一定年限以及有合法的固定居所等。三是土地制度城乡分割，难以保障农民权益。现行的土地制度是城乡分割的土地制度，城市市区土地属于国家所有，农村土地属于集体所有，城市和农村土地享有不同权利。城市国有建设用地有正式的土地交易市场，实行市场定价。而包括农民宅基地在内的农村集体建设用地的市场化流转长期受到限制，只有通过政府征收转换为国有建设用地后才可交易，在征地过程中，农民往往获得的收益较少。城市居民购买房产后可以保值升值，可以抵押、担保、转让。而农民宅基地及房屋没有办法进入市场交易，基本上不能带来收益。这抑制了农民财产性收入增长，降低了农民进城安家落户的能力。四是城市生活及就业压力较大。农民工进城就业稳定性差、收入水平较低，导致农民工难以承担举家迁移城市的生活成本，无法定居城市，不得不让老、妇、幼留守农村。农民工未被列入城市住房保障政策之内，完全要靠自己的打工收入购买数十万元住房，压力难以承受。

在推进新型城镇化过程中，必须把人的城镇化作为核心，切实依法保护农民合法权益，坚持城乡统筹的思路，通过政策调整创新，破解城乡二元化制度体系，提高农业转移人口进城落户的能力，调动农业转移人口进城落户的积极性。

1、推进户籍制度城乡统筹，破除农业转移人口进城落户的各种门槛。北京、上海、广州等特大城市人口已超过1000万，城市承载力下降，大城市病严重，确实需要设置一定的落户门槛。安徽中心城市规模偏小，目前还没有城区人口超过500万的特大城市，仍处于做大做强中心城市的发展阶段，城市承载能力还较强。因此，现阶段应加快推进户籍制度城乡统筹，全面放开城市落户限制。等到有特大城市难以承载大规模人口转移时，可以再考虑设置一定的落户门槛。同时，为提高城市的积极性和吸纳农业转移人口落户能力，可以加快推进财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩。

2、推进土地制度城乡统筹，确保农业转移人口享受同等土地权益。土地制度改革，一方面是要保护农民利益，使得农民不会因为进城落户而利益受损；另一方面要促进土地资源顺利转化为物质资本，为农民进城落户创造条件。建立农村土地的有偿退出机制，允许农民在进城落户的同时不退出土地承包经营权、宅基地使用权；对农民自愿永久退出土地承包经营权、宅基地使用权的，各级政府应出台优惠政策，给予经济补偿。应建立统一的城乡集体建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

3、推进住房保障制度城乡统筹，保证农业转移人口进城后住有所居。住房是农民进城落户的最大支出，也是重要的隐形门槛。必须树立城乡统筹理念，不分户口性质，把收入作为申请保障房的必要条件，将符合条件的农业转移人口纳入廉租房、公租房、经济适用房等城镇住房保障享受范围。通过租赁补贴等多种形式改善农民工居住条件。扩大住房公积金制度覆盖范围，出台政策支持和鼓励企业为农民工缴存住房公积金，并将住房公积金作为城镇就业人员解决基本住房问题的保障资金，提高住房消费支付能力。稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。

4、推进医保和计划生育政策城乡统筹，提高城市户口对农业转移人口的吸引力。允许农村户口生二胎的政策是导致“非转农”现象的诱因之一。全面放开二胎政策，允许城市户口生二胎，可以改变这一诱因。进一步提高城镇居民医保报销比例，拉平与新农合医疗报销比例，并尽快实现城乡并轨，增强农业转移人口在城镇落户的积极性。

（作者单位：省发改委）

新闻推荐

·县委书记风采·躬身为民，做群众贴心人——记天长市委书记金维加

记天长市委书记金维加

天长新闻，新鲜有料。可以走尽是天涯，难以品尽是故乡。距离天长市再远也不是问题。世界很大，期待在此相遇。