猜想之三“新土改”会顺利“落地”吗？

核心提示

再度聚焦 “三农”的中央1号文件中，“深化农村土地制度改革”备受关注；而此前，十八届三中全会亦提出“建立城乡统一的建设用地市场”、“改革完善宅基地制度”等多项土地改革举措。安徽省也在十八届三中全会闭幕之际发布了相关指导意见，明确“建立多元统一的农村土地市场”。毋庸置疑，既饱含期待、亦满载担忧的新一轮“土改”势必推进，相关的法律制度束缚也必将适度”松绑”。然而，改革脚步如何 “落地”？农民利益如何维护？当前仍不明晰。牵一发而动全身的“新土改”在今后较长一段时间内，或都将 “小碎步”前行。

农民盼多享“新土改”红利

马年春节前，连续11度关注 “三农”的中央1号文件奏响了新一轮土地制度改革的“号角”。以“土地确权登记发证”及相关延伸举措、“农村集体经营性建设用地入市”、“宅基地制度改革”等为主打的新一轮“土改”，在引起各界关注和争议的同时，也承载了农民朋友更多的期盼。

承包经营权抵押盼落实

“农业规模经营最大的瓶颈是融资难题，流转的土地越多，需要的流动资金就越多。 ”让六安市寿县板桥镇南庄村种粮大户李景龙郁闷多年的是，虽然经营着6000多亩耕地，可由于土地承包经营权不能抵押贷款，每年近300万的流动资金无处借，一直是横在心头的“堵石”。而近日获悉国家和安徽省对土地政策调整的消息，李景龙的眉头舒展了不少：“国家要对农村土地承包经营权确权登记颁证，同时，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资，真盼着这一政策能早日落实！ ”

“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，并赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。 ”中央1号文件中关于“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的阐述，也让宿州市埇桥区解集乡桥桂村家庭农场主李伟感到欣喜。“土地一确权，拥有长久承包权的农户就有了‘定心丸\’，更乐于将经营权流转出来，大户们也将因此获得更大发展空间。 ”李伟认为，实现土地承包经营权的确权颁证和抵押流转“为时不会很远”。而实际上，2008年以来，安徽省已在13个县的17个乡镇、73个村开展了土地承包经营权确权登记试点，完成确权面积22.3万亩。据透露，此项工作将在2017年底全面完成。

宅基退出补偿要“划算”

“一边是全村数十户适婚农民苦等宅基地建房娶亲，一边却是近30户村民的闲置宅基和农房无人居住。农民进城后，耕地能流转给别人种并从中收益，可宅基地和农房只能任其闲置，既无法以此增收又造成用地浪费。 ”在阜南县洪河桥镇白集村村书记刘瑞利看来，应让主动退出闲置宅基地的农户“得些实惠”。而这一想法与安徽省土改新政中 “建立宅基地退出补偿激励机制”甚为契合，在自愿、有偿前提下，安徽省将探索建立符合农民合理需求的宅基地退出补偿激励机制，并将建立农民通过流转方式使用其他农村集体经济组织宅基地的制度。

其实，有关宅基地制度改革的信号释放前，安徽省部分地区就已先行 “探路”：利辛县早在2009年就对退宅进城购房定居的农民补贴“安家费”，五年来补贴标准也从最初的每户最高2.5万元涨至每户4万元；宁国市也在去年推出农村宅基地有偿退出之举，对自愿退出宅基地的法定范围内面积每亩补助4—6万元；农民退出多余宅基地的，每亩补助2—3万元。

然而，有专家表示，目前部分试点地区的宅基地退出补偿标准普遍过低，效果不尽人意。 “按照160平方米的标准占地面积，退出一块宅基地最多补偿不到1.5万元，这笔钱到集镇买房只能是零头，更别说到城里买房了。 ”面对农村宅基地有偿退出新举，宁国市在肥打工的农民刘国旺“不买账”，尽管他已决定在省城购房定居，但补偿标准太低让他无意将闲置宅基退出，“其实，宅基地不用也是浪费，但补偿标准不能太不划算。 ”业内专家也建议，建立宅基地退出和补偿机制要充分考虑农民利益,合理的规划和福利的提高、公平的补偿和收益分配等能提高农民自愿退出宅基地的积极性。

“农地入市”收益应惠农

“村集体的地如果跟城里的地一样卖上高价，我们农民能得多少补偿？ ”去年下半年，无为县襄安镇桃园村占地面积颇广的粘土砖厂关停，从电视新闻中看到国家允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市的消息后，村民钱杨林便有了上述疑问。据悉，长期以来，我国实行严格的征地制度，农村集体经营性建设用地要上市交易，必须由地方政府先征收为国有土地后才能交易，地方政府从农民集体手中低价买地，转手再高价卖给开发商，赚得巨大价差。 “本就是村集体的地，上市卖得的收益大头应归集体和农民所有。 ”泾县蔡村镇蔡村村一村民如是表达自己的心声。

值得一提的是，在“新土改”系列举措中，“农地入市”易被基层干群误解为“农村建设用地都能买卖”，其实不然。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文表示，农村的集体建设用地分为宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地三类，而获允入市的只是农村集体经营性建设用地，如过去的乡镇企业用地，且必须在符合规划和用途管制的前提下，此类土地才可进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。

改革阻力多 短期难实施

土地，是国之根基。中央层面和多地政府在岁末年初的密集 “发声”，使“新土改”受到了前所未有的关注。然而，“新土改”面临的现实阻力亦不可小觑：改革举措有待细化，法律制度亟需完善，推进“节奏”如何把控？ “摸着石头过河”的改革带来的“红利”究竟有多少？这一切尚不明晰。负重前行的“新土改”前景光明，但征途将颇为曲折。

改革利民达成共识

“土地确权登记颁证将保障农民的合法财产权。 ”安徽省农业经济学会会长陈进表示，怀揣着土地确权 “小本子”，农民便能安心外出打工；而进城落户农民也可以带地进城，是否放弃承包地和宅基地，完全自主决定；同时，通过经营权流转、宅基地转让，农民还将获得收益。 “农民能获益多少，谁也不能定论。 ”安徽农业大学土地管理系教授於忠祥认为，“新土改”的核心即确权，“确权就是要明晰农村土地产权，强化土地物权，让农民充分享有土地用益物权。拿到土地权利证书，农民就可以凭此按照市场规律享受既得利益。 ”

“宅基地退出已到了非常关键的时期。 ”安徽大学农村改革与经济社会发展研究院研究员常伟表示，很多青年农民常年在外打工，苦于城市房价高，遭遇“回不了乡又进不了城”的尴尬，“而如果农村闲置宅基地能够流转或有偿退出，农民将因此获得财产性收入带进城，减轻进城成本。 ”一位基层乡镇干部也认为，诸多已成为“城里人”的新型农民，在农村的住宅很少居住，长期空置，实行宅基地退出补偿不仅是对具有“双重身份”农民的利益保障，也将节约土地资源。他还建议，宅基地有偿退出一定要农民自愿，同时考虑退出者是否已有合法住宅等条件，以防新的不稳定。

集体土地入市农民能享多少收益，业界也有不同声音。“上世纪90年代起，乡镇、村办集体企业多数陆续转为民营企业，只要私营企业一直占用，土地就无法交易，农民因此享受高收益的可能性不大。”铜陵县天门镇金塔村书记梅香胜表示。还有基层干部认为，“农地入市”不仅要在土地增值收益中提高农民收入，更需让农民享受与国有土地征地相同的社会保障，保证其长远利益。

现行法律有待“松绑”

“赋予农民对承包地流转及承包经营权抵押、担保权能”，“允许农村集体经营性建设用地入市”，“试点推进农民住房财产权抵押、担保、转让”……在“新土改”的系列举动中，诸多方面都未被现行法律“授权”，有的甚至与相关现行法律制度有所“顶撞”。

如在“集体农地入市”上，我国现行《宪法》规定，城市土地属于国家所有；《土地管理法》则规定，“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。有关法律人士由此表示，“如果集体经营性建设用地可以入市，这就打破了建设用地必须使用国有土地的现有法律规定，《宪法》、《土地管理法》相关条文也必然修改。 ”同时，承包经营权可抵押贷款的改革若要实行，则需修改明文规定“耕地不允许抵押”的《担保法》。此外，中央文件提出，农民住房财产权可抵押、担保和转让，但在“房地合体”的农村，房屋产权证一定包括土地使用权在内，而农民住房财产权是否包括批准给农民使用的宅基地使用权，也是法律未明的方面。

改革的实行必将推动法律的修订完善。业内人士预测，今年及今后几年内，我国或将修订《土地管理法》，颁布《农村集体土地征收补偿条例》、出台农村集体经营性建设用地使用权流转试点指导意见等系列文件。而在中央1号文件关乎农村土地制度改革的内容中，也多次提出推动修订相关法律法规。近日，陈锡文在解读2014年一号文件时也透露，“新土改”将带来《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《担保法》等多部相关法律的修改。

新政“落地”前路尚远

毋庸置疑，推进农村土地制度改革是大势所趋，但万众瞩目的“新土改”向前迈步并非易事，除了法律亟需“松绑”外，还面临诸多待解难题。

“土地集中流转和整理后，原来的一家一户承包地边界无法确认，同时，土地一旦确权发证可能使农民更为惜地，对以后的公益事业建设和集约化生产带来不利。 ”肥西县三河镇木兰村书记罗授波对农地确权发证提出了自己的担忧。皖北一乡镇书记表示，在土地城乡统一市场的情况下，是单纯的农户还是集体经营单位作为土地持有者模糊不清，“按照政策要求，集体是土地的所有者，农民是承包者，承包者又享有长久的使用经营权，在操作中存在一定矛盾。”此外，土地二轮承包后承包权30年不变，上世纪90年代末期以后出生的人口基本没有分到承包地，而有些地方擅自进行了“微调”，农民要求解决利益不均衡的呼声较强。

农村集体经营性建设用地入市同样面临着现实阻力。常伟表示，集体经营性建设用地的界定亟待明晰，“要明白指出到底哪些是哪些不是”。同时，“农地入市”相关配套措施既要考虑到政府的执行能力，也要考虑农民的利益诉求。 ”而在“农地入市”权益分配机制上，陈进认为，明确农民的集体成员权尤为重要，“集体资源变资产，资产变资本，农民变股民，如此，才能让农民成为真正的市场主体”。此外，还有专家表示，土地是特殊商品，如面积、区域、肥力等情况，农民不好把握，这就需要符合国家法律规定的中介机构进行鉴定。

而农村宅基地管理制度改革也难关颇多。宅基地退出补偿以何种形式呈现？补偿标准如何划定？退出者的条件如何设定？退出的宅基地又如何处理？农民住房财产权抵押、担保、转让如何实现……这些具体化的政策措施目前均未明确。

诸多专家表示，由于涉及面较广、多部法律待修、现实问题多样等原因，承包经营权的抵押、集体经营性建设用地上市、宅基地有偿退出等土改新政，恐难在短期内实现大的突破，以部分地区试点带动制度破局，将是更为可行的改革路径。 本版采写 本报记者 钱程

1月15日，蒙城县立仓镇炮台沟村圩东村民组45户村民，喜领通过小块并大块、户均“一块田”之后的农村土地经营权证，成为全县推行“一块田”后最早获得农村土地承包经营权确权登记发证的农户。并地后，该村民组人均土地也由原来的2.6亩，增加至人均3亩。

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