·发展策论·政府投融资提质增效的路径选择

管治华

在经济新常态下，政府投融资仍然是区域增长拉动力之一，但如何实现转型、提质增效则是现实新问题。我们在调研基础上，汲取外地经验，认为安徽应活用各级政府预算稳定基金，鼓励引导搭建各类新型要素交易平台，带动企业和资金聚集，在有效防范财政风险的前提下实现提质增效。

一、政府投融资提质增效的必要性

目前安徽政府投融资呈现如下状况：（1）固定资产投资增速和投资效果系数“双降”。 2010年-2014年，全省固定资产投资规模虽增至2.13万亿元，但增速逐年下降，由2010年的33.6%降至2014年的16.5%；同时，投资效果系数，即每单位固定资产投资带来GDP的增加值，也呈快速下降趋势，由2011年的23%降至2014年的8.5%。（2）政府投融资增长可持续性面临挑战。 2010年到2014年，由3061亿元增至6575亿元，保持年均20%的增速，但在经济新常态下，随着“去杠杆化”约束机制变化，土地出让金的市场因素基本面变化，财政收入增速下滑，还本付息的压力增大，过去依靠负债投融资规模扩张模式面临压力。分析揭示，安徽省的财政收入与政府公共投资支出间存在长期稳定关系，而且财政收入增长导致公共投资支出增长，但公共投资支出的增长却不一定导致财政收入增长，这表明当前政府公共投融资的收益难以内化于政府财政收入，将进一步制约着政府公共投融资的可持续性增长。 （3）投资“洼地”和新兴产业投资链条亟待开发。2014年，安徽是“长三角经济带”中唯一的固定资产投资规模超过区域 GDP总量的省份，2015年上半年延续了这种态势，且超幅由2%增至10.5%，这说明安徽投资“洼地”吸引效应已初现端倪。从固定资产投资结构看，原有的投资增长点优势不再，房地产开发投资支撑作用趋弱，制造业投资增长乏力，2014年增幅较2013年分别回落15.2个和0.6个百分点；同时生产性服务业投资异军突起，实现54.8%的高速增长，然而其投资规模为1915.6亿元，仅占当年全省固定资产投资规模的9%。这表明新兴产业投资链条亟待开发。 （4）直接投入方式不利于供给端成本降低。政府投入的传统方式主要是通过财政补助、担保、补贴或专项扶持等，直接将资金投给企业或基础设施建设，作用于需求端。这种需求管理一方面带来政府负责融资规模扩张的财政风险，另一方面带来产能过剩和供给成本的上升。进入新常态，政府应从需求管理转向供给管理，侧重要素供给端的效率提升，这就要求政府投融资告别以往“投资成本”高企的投融资模式，通过改革创新供给端刺激方式来实现增长动力转换。

上述问题反映了形势催促改革，倒逼政府投融资实现转型、提质增效。

二、建立新型要素交易平台的趋势和经验

改革政府投融资方式，现时有建立新型要素交易平台替代对特定企业和项目直接投资的趋势，并且已有成功经验。不同于传统的针对特定企业和项目直接线性式的政府投资方式，新型要素交易平台是政府搭建一个平台，以各类生产要素的产权、债权、股权以及商品权益为标的物，强调要素的流转，是金融业发展的前端环节，可集聚资金流、信息流、商流，物流、人才流，从而形成多层次的金融生态体系。一方面，这个平台具有社会化，使政府资金与金融资金、社会资金汇聚结合，放大了政府资金融资效应；另一方面，这个平台按照竞争规则，为市场中各供给方提供平等、透明的交易机会，企业和项目通过竞争获利投资，因而制约着企业和项目必须追求质量与效率。

例如，深圳前海2012年开始政府投入要素平台的转型。我们调研发现，前海政府投入要素平台模式主要表现为：（1）设立“政府产业引导基金”，投资要素交易平台。不再延续传统的财政投入和补贴模式，而是通过建立相关“政府产业引导基金”，参加投资包括大宗商品、金融资产、粮食、酒类、矿产资源、农产品、贵金属等产权、股权、债权、信用等11个要素平台，服务于生产制造业，将交易各方的选择决策权留给市场的相关供给端，众多产业要素交易平台集聚，带来强大的资金流、信息流、人才流、商流，进而吸引资本和企业集聚；（2）适应资本要素市场管理要求，改革传统投融资管理模式。成立深圳前海管理局，剥离其政府的行政社会管理职能，专门执行经济职能，为吸引要素平台入驻提供各类服务，同时实现对政府投入要素平台资金权益的市场化管理。前海经验表明，将政府投融资由传统方式转向建立各类要素供给资本市场，依托政府投融资管理工具改革创新，形成“资本洼地”，吸引更多的民间和社会资本汇聚，助推政府投融资提质增效，

三、促进政府投融资提质增效对策

就安徽而言，政府投融资实现转型、提质增效，建议当前主要通过以下三个方面进行：

1．市场化操作，平台上投资。随着改革深化，政府投融资要更多采取市场化的操作模式。因此，鼓励地方政府成立各类“政府投入引导基金”，改变传统投向企业和基础设施的方向，投向支持市场中各类企业投资主体共同搭建“要素交易平台”，政府成为要素交易平台的投资者之一。如前海主要是支持实力雄厚、产业链资源丰富的大型集团或金融机构发起设立要素交易平台，政府投资要素平台，发挥杠杆和汲水效应，鼓励各要素供给方按市场原则进行相应的筹资、运营，从而实现政府公共投融资的效率提升。

2．先行先试立示范，创新管理防风险。在“大云平移”时代，各类要素平台的交易各方主要通过电子化来实现，相应的要素交易条件的市场化、流动性和时效性要求高，传统投资模式上的政府投融资管理制度需要创新，建议选取省内部分区域进行政府投融资创新管理示范试点，鼓励先行先试，为全省的各类要素交易打造引领平台。如可在合肥高新区打造新能源汽车要素交易平台，庐阳区打造金融、旅游业要素交易平台，同时借鉴前海管理局经验，剥离相关行政职能，设立专业投融资管理部门，实现对要素平台投资的市场化管理、引导与服务，将政府投融资资金管理，转变为市场中企业间的投资合同关系，确保流动性和收益的同时，有效防范风险。

3．活用预算稳定基金，确保投资收益回收。运作交易平台要在解决“钱从哪里来”问题的同时，确保政府投入收益的稳定回收，从而不断提升政府投融资质量。根据新《预算法》，要求各级财政建立“预算稳定基金”，这就形成了政府对要素平台投入的稳定资金来源，根据预算法，用好、用活预算稳定基金，建立有效管理方式，通过投资要素平台，发挥公共资金的汲水作用，同时又按照市场原则建立持续投资收益回收渠道，从而在利用资金时间价值的基础上，确保预算稳定基金发挥稳定效用。

（作者单位：安徽大学经济学院）

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