·学者新论·新阶段视阈下安徽城市发展再认识

宋 宏

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市化发展速度是同期世界城市化平均速度的2倍左右。 “十三五”时期，我国以及安徽的城市发展已经进入一个新的历史阶段，城市化的规律性作用更加凸显：城市发展带动整个经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎，城市化已经成为区域经济增长最重要的支撑。在新阶段，安徽应把握城市发展大趋势及其新特点，更加充分地发挥城市发展牵引区域经济的引擎作用。

一、新阶段安徽城市发展的空间

城市是经济、政治、文化、社会等方面活动的中心和载体，城市发展在工业化乃至后工业化时代都是主导力量。在新阶段，安徽城市发展拥有良好空间。首先，安徽与全国一样，城市发展处于持续增长期。 2015年我国城镇化率达到56.1%，城镇常住人口达到7.7亿，到2030年预期将达到65%—70%。安徽省“十三五”规划纲要提出，预期到2020年常住人口城镇化率达到56%，户籍人口城镇化率力争达到45%。这一持续增长的趋势，开辟了安徽城市发展的广阔空间。其次，在 《全国主体功能区规划》、《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的布局中，安徽的大部分地区属于重点开发区域，这意味着安徽具有土地、资源、环境的良好承载力，可以为转移人口、新兴产业规模化集聚的城市发展提供较大空间。再次，国家部署建设长江经济带、“一带一路”经济带和京津冀经济圈等“三个支撑带”，是应对和引领新常态的高瞻远瞩的战略布局，是深化改革开放、打破行政区划壁垒、建设统一开放和竞争有序现代市场体系的重要举措，必将内生催化城市转型发展和优化布局，这是沿经济带各省市发展的重大机遇。纵观历史，每一次对外开放大战略都毫无例外地为我国的城市发展创造机遇，强有力地推动了城市化进程。有数据表明，以最能代表城市发展水平的城市化率为例，1950年至1978年28年间，我国城市化率由11%增加到17.92%，年均提升0.28%。改革开放以来城市化进程明显加快，2011年全国城市化率超过50%，城镇人口反超农村人口；从1978年到2015年，城市化率年均增长0.81%。安徽地处长江经济带和“一带一路”的重要节点，新一轮大开放使安徽获得难逢的机遇。

安徽城市发展目前存在的突出问题，一是城市体量普遍弱小。据有关资料显示，我国现有超大型、特大型城市32个，其中东部16个、西部6个、中部10个，基本覆盖全国；到2030年国内预计将至少有220座百万人口城市。未来我国城市规模和数量将远远超出其他国家的现象，是由人口数量巨大的国情引致的。安徽城市中目前尚无特大城市，城区人口百万以上城市不过四五个，这与安徽人口“底版”是不相称的。二是城市经济实力不强。与同处长三角地区的其他省份相比，安徽经济总量最大的城市不到6000亿，其余只达1000亿—3000亿，而苏浙超过万亿的城市分别是3个、2个，5000亿以上的城市更多。三是在长三角城区中安徽的资源型城市比重偏大，“一业独大”“一企独大”的城市经济结构不利于持续发展。城市经济不强导致城市能级偏小，对区域经济的牵引力薄弱，也使安徽城市对外的整体影响力不足。因此，安徽在“十三五”时期应该加力发展城市提高能级，提升城市建设和管理水平，壮大区域经济“调转促”的引擎性能和功效。

二、新阶段应以构建城市群为主体形态

在新阶段，我国的城市发展已经出现集群化趋势。城市集群化主要呈现两种形态：一是城市群，即由若干个大中城市构成城市集群，比如长三角城市群、珠三角城市群、渤海湾城市群；二是城市圈，即以某一大城市为核心、由若干个中小城市或城镇构成的集群，如上海大都市圈、北京都市圈、武汉都市圈等。城市群形成的原因在于：我国人多地少，决定了城市化空间格局难有更大的外延，集群化是有效平衡人口与土地关系的形态；我国区域空间辽阔且经济发展不平衡，城市群为构建合理的城市体系提供了分等级、特色化发展的有机结构。我们必需体认，当今城市化的一个基本趋势就是以城市群为主体形态，其内在要求是科学规划城市空间布局，实现紧凑集约、高效绿色发展。

国家在建设长江经济带区域发展部署中，规划建设长三角世界级城市群、长江中游城市群、成渝城市群以及若干次级城市群，这是应对和引领新常态的高瞻远瞩的战略布局，是深化改革开放、打破行政区划壁垒、建设统一开放和竞争有序现代市场体系的重大举措。世界城市发展历史表明，以城市群为基础的区域经济发展，会从区域内企业之间的经济合作走向区域内城市之间的战略合作，在区域内逐步形成分工合理、功能互补、集成耦合的城市网络。只有这样，才能打破一地一市单打独斗、资源低配错配等弊端，形成“支撑带”整体合力，促进资源要素在更大空间范围内优化配置，在全局层面上促进调优结构、强化创新、实现平稳持续增长。打破体制障碍，实现不同等级的城市群之间、各城市群中心城市之间跨行政区域的协同发展，是我国经济转型升级、持续发展、提升国际竞争力的现实和长远需要。通过城市群及其中心城市之间战略合作、功能互补、合理分工、双向开放，形成城市战略功能的集成耦合，进而增强城市的发展活力、创新实力和全球竞争力。目前，长三角城市群正处于走向城市之间战略合作的历史发展阶段，对于安徽正是“十三五”时期发展的重大机遇。

目前安徽城市群发育相对不足，原规划的皖江城市带、皖北城市群、皖南城镇群等等尚未形成紧密的有机整体，各城市基本上仍是各自为政，城市群内部的分工协同、整合协调尚未形成清晰结构。从城市群形成结构考量，偏重于各个城市的区位属性，但忽略城市发展的专业指向，因而城市群内部分工体系不合理，同质化竞争大于相向协同合作，使得城市群资源配置离散。从城市群发展机制考量，除合肥都市圈正在建构区域一体化的高层次发展机制外，其他城市群目前还处于“协调发展”的较低层次，甚至这一机制也不够健全有效，使得城市群的整体功能难以凝聚和释放。我们必须体认，构建和发展城市群的核心是推进区域经济协同发展，关键在于打破“行政区经济”各自为政的传统路径依赖，建立健全城市间互动合作机制。在新阶段，安徽的城市群要更加深广地融入长三角世界级城市群，融入一体化发展新格局，进一步优化省内城市群布局，加快建立健全城市群分工、互动与合作机制，推进一体化发展进程。

三、开拓城市群一体化发展的新路径

从理论和国际经验上说，区域经济（包括城市群经济）一体化分为依次递进的四个阶段：贸易一体化、要素一体化、制度一体化、完全一体化 （比如区域合并或城市合并）。但这一经验是根据西方发达国家市场主导的区域经济一体化过程总结而来。表现在都市和都市群的一体化方面，以美国为例，其大都市和都市群，通常是先由开发商、企业、移民主导自发形成，经过上百年或更长时间，才出于优化布局和区域治理的需要，通过制度创新，逐步创造出政府和其他自治联合体运用规划、法制、整合治理等“看得见的手”对大都市和都市群进行引导、规范和调节，从而造就了现在样式的大都市和都市群。这个历程是先有贸易一体化和要素一体化，而后才有政府和政府间机构等有组织、有法律法规支持的规划统筹、协调等规制，从而有了治理制度的一体化。这种市场作用在先、政府规制在后的模式可以说是市场主导的一体化。

与此相区别的另一种模式是政府计划干预，例如上世纪80年代曾尝试设立的上海经济区。改革开放之初，针对以纵向管控为特征的传统计划经济体制弊端，开始实施放权让利等改革措施，调动地方积极性；但同时又希望在发挥地方积极性的格局下加强地方之间的横向联系，避免地方“块块”分割，因此由中央政府运用行政手段成立包括原华东地区多省的上海经济区，经济区规划办公室直属于国务院。建立上海经济区的初衷是用行政化的集中计划手段加强地方之间横向联系，进行大区域生产力布局。但在市场经济尚未充分发育、地方行政区利益相异的格局下，既缺失市场主体能动作用的基础，又难以得到各地政府的支持，以致无疾而终。

在市场决定资源配置和更好发挥政府作用的中国社会主义现代市场经济条件下，单纯依赖市场自发力量或政府行政力量来构建城市群战略合作均不可取，应该走市场决定＋政府引导的创新之路。我国社会主义市场经济迄今已经建立发展了30多年，市场主体的能动作用已经使各地方经济的横向联系变得密切并不断增强，从而为新一轮区域合作打下前所未有的基础。另一方面，以地方经济转型升级和区域一体化发展为特征的大趋势，尤其是国家新的国际国内战略布局，“倒逼”各地构建新的区域合作关系，加快创新城市群内外部合作模式。在新阶段，要按照发挥市场对资源配置决定作用和更好发挥政府作用的经济体制改革指向，贯彻党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，以创新的理念大胆探索和构建新型城市群内外部互动合作模式。这种战略合作将不再是以往那种简单的互通有无、单向产业转移或者零散的招商引资活动，而是立足长远，以高度协同互补和同城化为目标，发展战略性、整体性、全方位、宽领域的新型城际合作，建立规划衔接、布局合理、资源共享、优势互补、市场统一、共赢发展的经济共同体。

开拓新阶段安徽城市群一体化发展新路径，可选择的基本模式应当是：顺应市场决定资源配置的要求和城市群发展客观趋势，以战略谋划和政府直接主导的制度合作与创新为基础，由政府、市场主体、第三方组织及其网络化相通产生合力，共同构建城市战略合作。与发达国家的城市合作模式相比，这一模式在演进次序上突出了政府规制先行；与计划经济模式相比，这一模式突出了市场机制和市场主体的决定地位，强调多元主体网络化互动兼容。这一基本模式的构建过程具有探索性和创新性，是对党的十八届三中全会提出 “建立和完善跨区域城市发展协调机制”的实际回应与践行。

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