创新体制机制实施以城带乡分类梯度推进 兰州市在大城市大农村中加快推进城乡一体化

2009年，省上将兰州市作为全省城乡一体化试点之后，市委、市政府坚持以破除城乡二元结构为核心，以创新体制机制为关键，以优化配置城乡资源为重点，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体目标，坚定不移地走“工业反哺农业、城市支持农村”的路子，坚持不懈地实施城乡统筹发展战略，初步形成了城乡联动的发展机制，建立了城乡一体的政策体系，促进了城市和乡村的联动发展。当前，在这片充满朝气与活力的热土上，兰州人民正在演绎一场崭新的、具有里程碑意义的壮举——统筹城乡一体化发展。经过四年的努力，一幅幅壮美的城乡画卷正徐徐向我们展开。截至2011年，全市共建成新农村示范点113个，农民人均纯收入连续4年增长14%以上，2011年达到5252元，同比增长14.5%。

拓展空间农村物质基础得到改善

阳光明媚，风和日丽，行走在皋兰县石洞寺路，7米宽的道路将东湖度假村、安庆家园、中堡仿古文化街、石洞寺“串珠成连”，用三座人行桥将石洞镇与皋兰县城紧密连接在一起，使各项开发项目更好地融入县城整体规划。皋兰，这个昔日从一条街到三条街再到如今正在拓建中的更为广阔的城市空间，短短几年间，皋兰的县城规模比原来扩大了两倍多，“三纵四横四巷一场”城市扩容、改造工程的付诸实施，一举成为皋兰城建史上的“大手笔”。

发展空间严重不足，城乡基础设施滞后是长期制约兰州加快发展的瓶颈因素。在推进城乡一体化进程中，市委、市政府坚持一手抓发展空间拓展，在全力抓好老城改造提升的同时，大力推进兰州新区开发建设和兰州高新区、两个国家级经济区开发区增容扩区，拓展城市发展空间，培育新的经济增长极，为统筹城乡发展打造了广阔平台，呈现了强劲的发展势头，形成了三足鼎立、竞相发展的新格局。兰州新区城市中心发展区面积达到246平方公里，两个开发区都由原来10平方公里扩大到100平方公里以上。

同时每年投入100多亿元，着力实施建设了天水北路、南山路、北环路、兰秦快速通道、城市快速公交等一大批道路工程，启动城市轨道交通建设项目；加强农田水利工程建设，完成了引大、三电、西电等一批大中型灌区的续建配套与大型泵站更新改造和农田水利基本建设，高标准农田面积达到134.01万亩，山区梯田面积达到136.3万亩。加大农村环境整治力度，大力实施绿化、亮化、净化、美化工程以及农村改水、改厨、改厕、改圈项目，2011年全市森林覆盖率达到12.21%，农村生产生活条件得到明显改善。经过强化城乡基础设施建设配套与衔接，目前全市基本形成了城乡并轨的基础设施服务网络。

生产发展还体现在工业向园区集中、人口向城镇集中、土地向规模经营集中的“三个集中”上，实现了大循环、大集中、全方位统筹城乡发展新格局。具体而言，工业向园区集中，结合全市产业发展基础和各方面优势，实施“出城入园”战略，初步构建起以兰州新区、高新区和经济区为依托，以8个县区为载体的“3+8”板块经济发展新格局。2011年各类产业园区实现总产值483.81亿元，占全市GDP的35.6%；人口向城镇集中，采取拓空间、扶产业、活户籍的办法，合理控制中心城区规模，放开发展县城和小城镇，据不完全统计，2008年到2011年新增小城镇人口8万多人，平均每镇增加2500人，全市城镇化率由2008年的59.66%提高到2011年的77%，年均增长8.9%；土地向规模经营集中，在8个县区、61个乡镇及涉农街道、147个行政村建立了土地流转服务网络，以撂荒地为突破口，扶持龙头企业、农机大户、种植大户等组织发展规模化流转，2011年全市土地流转面积达到25万亩，比2008年增加了21万亩，年均增长87%，上半年达到30万亩，农业的规模化、产业化水平明显提升。

产业统筹广开农民增收渠道

河口乡村民张慧文一直在外地打工，而今年他却在本乡的甘肃恒利集团公司找了一份工作，一个月3000多元。该乡在推进城乡一体化进程中，把工业、三产融入传统农业，仅今年解决农村剩余劳动力500多人，昔日围着土地的农民，抖落身上的泥土，走进现代化企业生产线，成为一名产业工人。

产业统筹是城乡一体化的重中之重，决定着城乡一体化的水平和层次。没有产业的一体化一切统筹都无从谈起。基于这些考虑，兰州市把转变经济发展方式，实现经济结构的战略性调整，作为全市经济工作的重心，大力发展园区经济，做大做强优势特色产业，推进农业规模化、产业化和现代化，拓展农业多种功能。目前全市有各类工业园区28个，园区面积达到90万亩，实施高原夏菜、特色农产品加工、草食畜、高效农田建设、节水灌溉、林业生态、农村康居和土地流转8个百万工程，加快现代农业发展步伐。2011年全市设施农业面积达到13.1万亩，高原夏菜面积达到75.5万亩、产量突破200万吨，外销量达到105万吨。农民专业合作社达到435家，农业龙头企业达到135家，完成农产品加工215万吨，实现加工值45亿元。

“经过摸底，全区现有被征地农民32772人，已办理养老保险9341人，享受养老保险待遇4395人，占全区达到待遇享受年龄总人数的71.63%。”采访中，安宁区社保局局长王建平一口气说出了一串数字。

兰州市的统筹城乡发展保障体系主要体现在财政投入、教育文化和农村社保三个方面，全市水利建设财政投入在2011年基础上实现“三年翻两番”，新农村建设财政投入实现“三年翻一番”。2011年市级预算内农业专项支出22431万元，增长37.7%；2012年达到2.8亿多元，增长16%以上。完成了40所农村中小学校舍安全改造，建成102所农村寄宿制学校和21所乡镇中心示范幼儿园，创建农村中小学农远工程示范校663所，使城乡学生享受到了大体相当的优质教育。在全市所有乡镇和85%的行政村建立了文化活动室、文化活动广场，423个村建设了体育健身场地，培育和造就了一大批新型农民。

加快发展农村社会保障事业是城乡一体化中最重要的内容之一。兰州市针对实际，积极推进全市农村卫生服务“一卡通”、全覆盖，进一步完善新农合市级统筹制度，提高筹资和实际补偿标准，新型农村合作医疗筹资标准从240元提高到300元，各级财政补助由210元提高到250元，参合114.8万人、参合率达到96%。进一步健全农村基本养老保险、失地农民养老保险、农村最低生活保障等保障体系，农村低保达到10万多人，覆盖率达到100%，实现应保尽保，新农保参保人数达到36.4万人、占应参保总人数的97%。制定出台了《兰州市被征地农民养老保险试行办法》等政策办法，为2.28万失地农民办理了养老保险，解决失地农民的后顾之忧，让城乡群众共同享受到了城乡一体化发展的成果。

文化引领农民整体素质显著提高

党的十六届五中全会提出，建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村，而乡风文明是建设社会主义新农村的灵魂，其本质是农村精神文明建设，内涵是提高农民素质。

每天晚饭后，西固区新城镇青春村吃过晚饭的村民走出家门，来到文化广场，其中有男有女，有老有少。随着音乐的响起，先前还有点凌乱的人群排成了整齐的队伍翩翩起舞，没有漂亮的服装，没有浓艳的装束，但每个人步履轻盈，动作娴熟，脸上洋溢着灿烂的笑容。这就是在兰州市农村广泛流行的“街舞”。

文化具有凝聚、整合、同化、规范社会群体行为和心理的功能。因此，建设社会主义新农村，注重和加强文化建设是十分重要的一个方面，可在思维方式和行为习惯的层面上对新型农民的形成发挥其广泛、稳定而持久的影响。西固区农村文化活动以农户为基础，以村镇文明小康为目标，以治理“六乱”为重点，以“十星级文明农户”和“三下乡”为载体，不断加大创建力度，开展了生态村、文体村和“星级文明农户”创建活动，在农村群众中形成了“星星门前挂，胜过人说话”的良好氛围。各县区每年拿出一定资金，要求各村针对自身实际，引导性地鼓励村民开展经常性娱乐活动，举办社火表演、篮球比赛和秦腔演唱等群众文化活动，这些全新的文化形式和载体一出现就备受广大农民的关注和喜爱。通过丰富多彩的文化活动，使村民们冬闲不闲，夏忙有序，开拓了视野，振奋了精神，生产有法，娱乐有道，其乐融融。以前农闲时大家不是在家里看电视、打牌，就是几个妇女聚在一起家长里短的，生活过得很无趣。现在村民农闲就扭秧歌、跳健身舞，农民的精神文化生活日益丰富起来，心情也舒畅了。更为重要的是农民群众文明意识明显提高，主要表现在市场经济意识渐浓；民主法制观念进一步增强，用法律手段维护自身权益意识明显提高；精神文化需求日趋增长，参与文体活动蔚然成风。

规划先行牢固树立“全域兰州”理念

“凡事预则立，不预则废”，这是古人做事的准则，而城乡一体化建设规划是政府调控区域空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。兰州市牢固树立“中心带动、全域兰州”的规划理念，以科学规划引领城乡一体化进程，实现了规划一张图、建设一盘棋、管理一支笔，统一的规划，让村容整洁了起来。

考虑到兰州的实际，兰州市的城乡一体化规划实行了“三步走“。首先是按照做大做强做美兰州，打造宜居、宜业、宜游的魅力城市，建设区域性特大中心城市的目标，明确了“西北中心、国家基地、综合枢纽、宜居城市、黄河明珠、如兰之州”的城市定位，确定了“双城五带多点”的城镇体系结构和“一河两岸、三心六组团”城市空间结构，为统筹推进城乡一体化发展规划了发展蓝图。编制完成了“十二五”发展总体规划，以及兰白都市经济区、兰州新区等区域发展规划，探索出了一条符合兰州实际的统筹城乡发展道路，城市规划面积由1649平方公里扩大到5810平方公里，扩大了3.5倍。另外从解决新时期工农关系、城乡关系入手，凸现兰州在全省中心带动战略中的地位和作用，充分发挥城乡规划的导向作用，编制完成了城乡统筹发展总体规划和土地利用总体规划、产业发展、生态环境保护、扶贫开发和城镇网络体系等6个专项规划，编制了教育、卫生等18个行业规划，形成了以四版城市总体规划为龙头、土地利用总体规划为核心、城乡统筹发展总体规划和城镇网络体系规划为补充、行业规划为配套的城乡一体化规划体系。同时坚持突出特色、因势利导、集聚发展、合理布局的原则，编制完成了35个小城镇和731个新农村建设规划，实现了规划全覆盖，基本形成了以中心城区为龙头，兰州新区为新突破点，4个县城为骨干，30个重点小城镇和154个中心村为支撑的层次分明、覆盖城乡、互联互通、有机融合的城镇发展体系。

靠地养人是幻想，以地养人是现实。走进雷坛河谷，昔日贫瘠的八里镇后五泉村高楼林立，完全融入了城市。而后五泉村城市化目标的实现，是引入了一种在城建领域常出现的“BT”模式，即“建设移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。后五泉又将这种模式率先复制在了城乡一体化安居、康居工程当中。2009年，“BT”模式引进了建设单位，2011年一期两栋楼和二期十栋楼先后竣工，200户村民率先入住。

后五泉村成立了“兰州市后五泉经济开发股份有限公司”，把村民在西山的100亩荒坡地以股份的形式入股，一股作价10万元，村民有了股份，发展三产赢利后可以分红。后五泉村在农村集体土地上正在复制一场新的城市化运动。

因地制宜、分类施策、梯度推进，是兰州市推进城乡一体化试点工作的基本立足点和原则，实现了“抓好一个点、带动一个面、影响一大片”的效果，形成了“四位一体”模式。“四位一体”即小城镇建设、新农村建设、城中村改造和扶贫开发。记者从市委农办了解到，兰州市先后建设了工业主导型、商贸带动型、工矿依托型、旅游服务型等18个各具特色的小城镇。试点4年来累计投入67亿元，其中省级投入5100万元，市、县区各级财政投入和整合资金78272万元，撬动市场资金近60亿元，先后实施了39个示范点75个项目建设，共涉及75个乡镇（街道），覆盖102个村，受益人口达到22.6万人。城中村改造坚持把建设新型社区作为城市化的突破口，以宅基地换住房、以土地承包经营权换保障换就业，实行“有形改造”和“无形改造”同步推进，累计投入近50亿元，加快61个城中村改造步伐，完成了近10万农民身份置换和61个村股份合作制改革，建成村民安置房67.7万平方米，基本形成了“城市是现代城市，农村是现代农村，现代城市和现代农村和谐相融”的新型城乡形态。在247个村实施整村推进扶贫开发，改善基础设施条件，培育主导产业；对不适宜居住的偏远山区，大力实施易地搬迁，改善居住条件；在七里河区黄峪乡探索整乡推进扶贫开发试点，提升城乡一体化发展的整体水平。全市贫困人口由2008年的23.98万人减少到2011年的16.6万人，贫困发生率由22%下降到12.4%，下降了9.6个百分点。

创新模式完善政策示范推进

市委、市政府结合全市农村点多面广、高度分散的实际，按照“先川后山、先近后远、先易后难”的建设思路，充分发挥政府主导、农民自主、市场助力的作用，坚持以地带房、以房带村、因村施策、有序推进，探索形成了20多种不同类型的建设模式，有力地推动了新农村建设进程。在人均纯收入突破7000元的城郊村，积极依托区位、交通、环境和土地资源优势，加快推进农村转社区、农民转市民，加速城乡对接融合。

城关区石沟、大洼山，七里河区后五泉、崖头、廿里铺、西果园，西固小坪等村，实现了农民、农业、农村的华丽转变。在人均纯收入达到4000元以上的川水地区村，依托收入较高、潜力较大、基础较好、产业化程度高的有利条件，重点推进新农村建设和旧村改造，大幅改善农民的生产生活条件和环境，涌现出了永登永宁新村、苦水下新沟，皋兰平岘、东湾，榆中兴隆山，红古上海石等各具特色的建设模式。在距离城镇较远的浅山地区村，立足实际，实施环境整治和适度集中居住，推进新农村建设。在贫困山区按照保护生态、拔除穷根、易地发展的思路，大力实施整村推进和易地搬迁，改善公共服务和居住条件，大力培育发展主导产业，加快脱贫致富步伐。

同时，市委、市政府始终把创新体制机制作为推进新农村建设的关键环节，努力谋求整体推进农村改革发展的新动力。大力推行支农资金项目整合，每年市财政投入4000万元，积极整合各类涉农项目资金，围绕重点产业提质增效和基础设施条件改善，组装配套，捆绑使用，形成了项目跟着规划走、资金跟着项目走的新机制。全面启动实施农村产权制度改革，制定出台了《关于进一步开展农村土地综合整治工作的意见》、《兰州市集体建设用地使用权流转实施办法》等政策文件，全市农村土地流转达到30万亩。探索农村土地集约化利用途径，把迁村腾地与新农村建设结合起来，采取村庄集并、市场开发土地整理、迁村腾地等形式，全市整理土地达到16000亩。完善乡村治理和民主管理机制，抓好组织、队伍、阵地、活动、制度“五个创先”，突出文明卫生家园、农民文化乐园、生态高效田园“三园创建”，大力推进“一事一议”，制定出台村规民约，培育新型农民。通过一系列制度创新，不断破解新农村建设可持续发展。

梯度推进加快城乡一体化进程

兰州市既是现代化中心城市，又是全省扶贫攻坚的主战场。如何在大城市大农村格局中工业反哺农业、城市支持农村，实现“三化”同步，市委、市政府在城中村实现城市化，小城镇连接城乡，区域性整体推进一体化方面进行了探索，取得了阶段性成果，加快了城乡融合步伐。2011年全市城镇化率达到77%，比2008年提高了18个百分点。

全市主城区有61个村处于“夹缝地”，涉及32347户、93878人。自2006年以来，市委、市政府以“三变两换”为抓手，综合施策，大力推进城中村改造，有力地加快了城市化进程。主要把壮大县城、发展小城镇作为推进一体化的重要抓手，采取每年抓5至6个小城镇，每镇投入1000万元的办法，放活小城镇土地和户籍政策，建成了一批充满活力的特色小城镇。特别是把建设兰州新区，打造全省城乡统筹发展示范区作为突破口，发挥新区工业集中度高、吸附能力强的优势，创新政策机制，一是“三化”同步规划。围绕把新区建设成全国“三化”同步示范区，新区总体规划突出了现代农业示范区、生态保护与林业示范区、核心产业发展区3个主体功能，加快推进工业化、城镇化和农业现代化。二是坚持基础先行。重点实施路网、供水、供电等公共服务设施建设，目前共开工建设了16条道路，形成了以水秦快速通道为重点、“四纵四横”城市道路为骨架的交通网络；建成石门沟水库，铺设市政自来水管网53公里；在沿山、沿渠、沿路大力开展生态绿化，完成造林绿化面积4.35万亩，新区大开发大建设的基础条件基本形成。三是大力实施招商引资。突出软环境建设，制定出台了土地、税收等优惠政策，着力引进培育了一批具有爆发性增长潜力的大产业、大项目。截至目前，新区共实施招商引资项目90个，总投资达到707亿元。四是创新农民转型模式。实行安置小区建设先行、就业培训先行、落实保障先行，采取人均套内面积40m2、人均奖励10m2商业经营场地所有权的“1+1”安置政策和相应保障措施，较好地解决了制约新区大发展和农民大转型问题。不到两年时间共征收土地87213亩、拆迁1019户。新区农民变市民、变产业工人、变职业农民，农村变城市社区，农业变城市服务业、变现代都市农业已逐步成为现实。

实施整乡推进，打造小康富民先行区是加快全市建成小康社会的重要内容，根据国家《新十年扶贫开发纲要》，市委、市政府着眼于加快贫困地区发展，加快全市小康社会建设步伐，制定出台了《关于支持七里河区黄峪乡整乡推进扶贫开发试点工作的意见》，为加快三县一区25个贫困乡脱贫致富奔小康，探索整乡推进扶贫开发的新机制、新路子。

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