加快攀枝花城镇化建设问题的探讨

□李靓婧 

一个区域的城市体系及其空间格局总是由几个特大城市主导的，这些特大城市在空间上是城镇网络的核心节点，在功能上能够整合区域资源，带动区域发展。攀枝花在“十二五”规划中提出将以建成川西南、滇西北区域性中心城市为目标，到“十二五”末，中心城区人口规模将达到一百万人。中等城市向百万人口特大城市扩容是我国现在推进城镇化建设中的一支生力军，国内国外有许多经验值得我们学习，同时也存在许多问题应引起我们重视。

避免评价指标过于单一，应全面多方位对城镇化进行测评

城镇与乡村最明显的差别有三个特征：人口聚集、经济聚集、基础设施聚集。长期以来我国对城市的界定停留在非农人口数量这一单一指标上面。由此全国各地推行“切块设市”、“切块设镇”的城市化模式，甚至国内学术界包括政界提倡乡镇合并、县乡合并、县县合并，加快城镇建设和城市发展的步伐。这种做法在短期之内有利于加快中国的城镇化进程，但从长远看却存在一定问题。

首先城市间的竞争更多的表现为城市所依托区域间的竞争，单纯依靠城市人口指标无法衡量城市的真实实力。其次，以非农业人口作为唯一标准判断城镇化有两个问题：一是随着市场化的推进，人口流动受到的限制越来越少，暂住人口在城市规模中的比重越来越大，这一部分没有纳入统计；二是城乡二元管理体制下，城市中存在着大量的农民工———流动人口，这部分人长期生活在城市中，但无法享受城市提供的设施和保障，但目前的城镇化的界定标准并没有反映这一点。此外，中国人口众多，区域分布不平衡，单纯以人口作为城镇化的标准，并不能反映中国东中西不同地区的发展特征。而且，城市用地和城市经济总量是城市规模的重要衡量标准，也是城市管理的主要对象，应建立城市实体地域概念，综合城市人口、城市用地、城市经济总量三个方面的数据，有利于客观准确地掌握特大城市的发展状况，为制定合理的引导政策奠定基础。

确定城镇化进程中的主导产业，应以第二产业为主导

按照产业的产生发展规律，第一、二、三产业是根据产业间的技术联系和要素禀赋渐次发展起来的。在第二产业的发展过程中，主导产业的替换和科技生产力的发展为第二产业各行业发展所带来的升级作用，使第二产业在很长时间内成为国民经济发展的主要力量。

攀枝花拥有丰富的矿产资源优势，城市也是因为这一资源禀赋而建立和发展，资源型产业对城市的工业、城市化、劳动力结构以及产业结构调整具有重要的影响，同时是重要的财政来源，影响着整个城市的运行。由于历史原因，攀枝花城市人口率高达60%，由于较高的城市人口率使得在扩展城市人口数量，发展城市规模过程中会产生庞大的管理成本，以及其所带来的外部负效应。因此，我们推行城镇化主要地域空间位于农村这一层次上的，而县、乡、村发展的产业必须与城市产业形成互补。计划经济条件下实施重工业优先发展战略，使攀枝花成为了第二产业的聚集地。

在农村城镇化过程中若选择第三产业作为主导产业，将是要素禀赋条件下市场化运作的结果，而不是传统条件下政府行为的结果。这样在一个相当广阔的市场范围内，市场体制的完善或某一地区的特定资源的提供(如旅游资源、交通枢纽地区等)，使市场分工在地域空间上也许会呈现某一地方第三产业的繁荣，而其他产业在地区国民经济中并不占据主导地位的现象，但这种现象也只是少部分。因为：第一,资源分布的非均质性，只能使少数地方拥有自然赋予的便利条件，其他地方则是相对贫乏的。第二，在二元社会条件下，大量人口聚集于农村，如果农村第一产业和第三产业发达，第二产业由大城市主导，则农村相对于城市处于传统上的受剥削、不平等地位。第三，基于农村人员自身素质的制约，在对于知识水平要求不高的劳动密集型第二产业没有发展，而进入其他现代服务部门的门槛又较高的情况下，农村人员在进入城市后自然而然的理性选择是进入门槛较低的第三产业，并且也只能是小规模的零售业、饮食业、服务业等传统的第三产业。在这种情况下，聚集于城镇的农村人口所从事的职业和农业没有什么区别：在农村提供的是市场同质类的初级农产品，城镇则提供的是同质类的低档服务产品，和农产品一样面临供大于求的过度竞争局面，这种现象就如刘易斯所说“小零售商人也完全属于这一类；在人口过剩的经济里，这种人增加的很多，每个商贩只做很少的一点生意，市场里挤满了货摊，如果货摊的数量大大减少，消费者也不会觉得不方便。”也许这会被看作是一种市场繁荣，但这种过度竞争局面，一方面使农村转移到城镇的人口面临比在农村更大的生存风险。在没有享受养老、失业等福利待遇情况下，过度竞争随时可导致破产；而留在农村，收入不高却有一份养老和生存的土地，相比之下，却是最佳选择。第四，城镇的最大特征是聚集，城镇的发展在于前期的比较优势和后期的竞争优势。这种没有工业化充分发展的城镇化，在大部分地方不具有发展第三产业的自然禀赋的情况下推动小城镇的发展，根本吸引不了各种要素向小城镇的聚集，更无法发挥小城镇的优势，相反只会使农村人口向大城市流动，加大城市管理的成本。第五，由于收入水平的不断提高和工资刚性上涨的趋势，大城市第二产业中劳动密集型行业的生产成本越来越大，在其所处地域空间越来越难以生存。如果把这类行业转移到成本较低的小城镇，则可以大大降低生产成本。而如果以大力发展小城镇的第三产业为政策导向，则会使大城市的产业结构调整难以顺利进行，也使小城镇的发展难以确立核心产业，在人员要素流动中不能发挥“引力场”的作用。

通过对城镇产业的正确选择，在各项政策的带动支持下，使农村城镇产业的发展能够达到促进农村剩余劳动力持续稳定的转移；能够实现促进农业产业的持续发展，走上现代农业的良性发展道路；达到促进城市的产业结构调整，使城市的一些传统产业可以顺利转移到城镇中，使城市、城镇和农村的产业相互促进，共同发展。

打造百万人口大城市，促进人口集聚

城市人口的聚集，对于像攀枝花这样一个西部中等城市而言，人口流动的聚合效应应主要由区内农村人口向城镇的有序集聚来实现。因此，制定积极的外来人口政策，善待农民工，通过一系列激励政策鼓励区内农村人口向中心城市及周边地区迁徙，就成为攀枝花城市人口聚集能力发展培育的重要途径。

首先，政府需要集中优势资源，提升城区辐射力。由于攀西区域各城市之间产业结构雷同化比较明显，攀枝花想成为本区域城市化和经济发展的火车头，需要面临巨大的压力。如果照搬东部重点发展小城镇的战略无疑只能造成资金使用效率的下降，无法成为全区域经济社会的主导力量。鉴于目前攀枝花城市化发展的基本特性，同时也考虑到产业园区在城市化建设过程中的各种优势地位和条件，我们认为要实现攀枝花市区域内中心城市的人口聚集能力快速增强提升，就应该从实现人口聚集的基础平台拓展上做起。也就是优先发展各园区建设，使各园区更大、更强、更优，积极增强攀枝花在区域经济社会文化发展的中心地位，扩展城市各种功能，积极探索跨越式、灵活性、适应性兼顾的城市人口聚集能力培育的新策略、新途径。

其次，利用多元化渠道，加快吸引农村劳动力向中心城市转移。适当调整城乡二元户籍管理制度，实现以居住地划分城镇和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口，鼓励有相对固定住所，有合法收入的外来人口进城定居，促进农村人口向市镇转移。

最后，建立适应农村人口转移和适应城市人口集聚需要的新型社会保障体制。吸引农村人口向城市转移，进而实现把农村人口城镇化，是一项复杂的系统工程，建立并完善与之相应的社会保障体制十分重要。第一，在公平原则基础上，应该在企业招工等人才聘用方面，采用灵活的用工制度，做到人尽其才。要使入城农业人口在子女入学、医疗、就业等方面享有与原住民同等的待遇；第二，城镇化人口在失业救济、医疗、退休养老金等方面，也应逐渐享受到适宜发展需要的相关保障体系；第三，为了减轻农村剩余劳动力外移入城的盲目性和无助性，地方政府要积极培育发展多种形式的劳动就业中介服务组织，逐步形成包括信息、咨询、职业介绍、培训在内的社会化就业服务体系，帮助农民在身份转移成本、收益、风险等方面做出正确的判断，减少因盲目转移而造成的损失，使农村人口在转移的过程中更具理性。 

（作者单位：市委党校）

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