PPP的路如何走得更稳更快 市发改委相关负责人谈青岛经验并指出存在的问题,专家共同为中国PPP发展“把脉”

PPP作为重要的创新举措,已经在全国遍地开花,青岛市积极作为,发挥活力,通过建章立制、突破项目,为社会资本参与本市PPP推广运用创造了良好的发展环境,也踏出了青岛样板,6月21日、22日,中国PPP论坛在青岛举行,青岛在PPP发展中有哪些经验可以学习?当前全国PPP发展遇到哪些问题?PPP的路如何才能走得更稳更快?本报记者进行了采访。

30多家社会资本方尝鲜

青岛市推广PPP走得是比较靠前的,青岛市发改委副主任刘凯谈起青岛市推广PPP的体会感慨颇多,在国家发改委等主管部门出台的文件指导下,青岛加快项目的推进力度,加大政策保障力度,优化项目的实施条件,为社会资本参与PPP项目提供更多的保障。

“首先是完善财政政策,加强资金保障。”刘凯说,为保障PPP项目顺利推进,青岛将PPP项目中政府负担的资金纳入财政预算,并在周期财政规划、政府财务报告中进行反映,加大项目的资金保障。青岛还发起设立基金,引导机构参与,有效放大财政资金的杠杆作用,支持社会资本积极参与公共设施领域的建设,本市已公开募集了30多家社会资本方,在市政府批准后实施,青岛第一批PPP发展基金征集工作已经全面展开。

青岛还完善联审机制,提高审批效率,努力加快PPP项目的推进速度,聘请第三方咨询机构及专家,对PPP项目实施方案进行联审、联评,同时各职能审批部门,对项目立项、规划选址、落地预审、环境评价等一系列的环节进行联合审批,提高效率。

另外,还征集规划项目,广泛对外推介。本市建立了PPP项目的储备库,已经完成了三批项目的征集和识别工作,共储备项目86个,规范总投资2384亿元,多次召开项目推介会,吸引社会资本积极参与。

社会资本要过四关

PPP项目具有公益性的特征,对社会资本合作伙伴的选择需要严格的要求。刘凯说,青岛选择社会资本合作主要考量四大方面,一是信誉良好,投资人要有良好的银行资信、财务状况以及相应的偿债能力,重合同、守信誉,具有社会责任感。二是要有良好的业绩和技术能力,具备相应的专业资格,经验丰富,具有建设维护同类工程的业绩、资质或者是经验。三是资金相对充足,具有较强的财务和融资能力,具有同类项目运作成功的模式。四是有相应的知识与技术力量,拥有人才团队。

青岛通过建章立制、突破项目,为社会资本参与青岛市PPP推广运用创造了良好的发展环境。刘凯说,在制度建设方面,建立统筹机制,加强协同合作。市政府建立了由财政、发改、物价等部门和各区市政府的联席制度和PPP督查组,统一部署市里和社会资本合作模式,定期调度政府项目推广情况,协调解决推广工作中遇到的重大问题。

“青岛出台实施意见,规范操作程序,从项目的使用范围、运作方式、管理方式、合作伙伴的选择、绩效文本等各个方面,对开展政府和社会资本合作也提出了具体的要求。”刘凯说。

推进过程中也有磕绊

青岛在推进PPP项目的时候也发现了一些问题,刘凯坦言,比如,首先社会资本方专业性的程度不高,已经初步接洽的社会资本方大多数是房地产投资方。再就是周期比较长,加上银行存贷款利率的下调,回报大幅度调低,对社会资本的吸引力下降,在一定程度上影响到了社会资本参与PPP项目的积极性。对PPP项目的落地率,也带来了影响。

“再就是PPP项目某些概念和程序,较为模糊,需要进一步明确。”刘凯说,比如说PPP审批与程序的衔接问题,政府部门服务模式等,在PPP项目的实际操作中还不是很清晰,实际操作中还有一定的困难。三是PPP模式周期比较长。

“实际操作经验相对缺乏,政府部门和企业双方对该项目的合作模式、风险分担、收益保障、交易流程等缺乏经验,实际操作中可以借鉴的规范模式也比较少。”刘凯说,另外,本市PPP中介机构匮乏,目前面临的咨询服务机构大多来自外地,服务质量也打了折扣,影响了推进的力度。

健全法律,建立稳定的投资回报机制

针对当前发现的一些问题,刘凯也提出了自己的建议,“我建议建立健全法律体系,建立法律制度环境,降低项目的风险,增强投资者的信心,保障双方的合法权益。”刘凯说,再就是加强人才培训,PPP模式操作复杂,需要经济、法律、财务、合同管理和专业技术等方面,建议有多层次PPP模式的培训,加强技能和训练。再就是进一步完善PPP方案评价的组织实施规程,建立实施库、实施方案的可行性评价体系,为地方政府开展此项工作提供支持。

他还建议从中央层面,按照依法合规、简化适用规范高效原则,促进PPP工作尽快步入规范化渠道。

刘凯的建议得到了在场很多专家的认同,“我们要建立一套稳定的回报机制,没有一套稳定的回报机制,怎么来保证社会资本进入?”住房和城乡建设部城建司副司长章林伟认为,应建立稳定的投资回报机制,增强社会资本的投资信心。

中国民生投资管理有限公司副总裁兼首席投资官张胜说,我国基础设施建设资金需求在30万亿至40万亿人民币,巨大的基础设施建设缺口,意味着民营企业迎来前所未有的历史机遇。同时,民营企业参与PPP建设也遇到一些困难和问题,民营企业融资难、融资贵,导致PPP的热情不高。另外应进一步完善与PPP项目有关的法律法规,尤其是建议中央督促和指导各级地方政府尽快细化各类基础设施的配套政策,增强PPP项目的可操作性,切实破除民营企业参与PPP项目的玻璃门。

引入境外有资质的大型企业

PPP是城市基础设施和公共设施的一种融资模式,但它不是包治百病的融资方式。”国家开发银行首席经济学家刘勇说,从目前西方国家来看,真正在做基础设施的很大一块是靠市政。另外,在做PPP过程中,应该要坚持总体市场化的原则。应该要引入境外有资质的大型企业,在新的形势下来共同提升管理能力和水平。

中再集团股份有限公司总裁助理赵威则认为,PPP项目本身将是保险资金的最佳投资的一个选择。与此同时,保险资金也可以通过PPP的方式,参与到基础设施的投资,也是落实供给侧改革的一个有效方式。保险业作为投资人,从财务成本讲,不是自己的收入而是负债,所以保险公司作为投资,是让渡了长期的流动性要求,“所以我们做投资时,建立了一些增信的方式,与其他产业资本充分合作,也强调和政府采购的合作,将项目的本息纳入政府的预算当中,合理分担和保障资金的安置。”

向市场要回报,加强信用体系建设

加强政府、社会资本和金融机构的合作,核心是把项目做好。国家发改委投资司副司长韩志峰说,要发挥PPP模式作用,鼓励民间投资和外商投资。韩志峰认为,把项目做好是加强三方合作的最终落脚点。一是要选好项目。一般来说,适合采用PPP模式的项目应符合三个条件,即规模适度、收益稳定和条件成熟。“追求PPP的合理回报,需要找市长,更应该去找市场,向市场要回报。”他说,参与PPP项目的各方,都应该诚实守信、履行承诺,这是PPP项目顺利运行的基石,离开这个基石,PPP项目是不可能成功的。前不久国务院印发了《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》,将加快推进社会守信机制的建立,这对于PPP的推进十分有利。

据介绍,目前,按照国务院有关要求,国家发改委正在会同有关部门研究制定关于全面加强政务诚信建设的指导意见,要对政府部门的信用建设做出具体细致的部署。随着这些政策的不断推进,信用环境也将越来越好。

逐渐完善PPP制度的顶层设计

新事物的诞生和推广必然伴随着潜在问题的滋生。下一步,建议有关部门要逐渐完善PPP制度的顶层设计,健全相关法律政策体系,形成有据可循的价格机制、购买机制,使信息更加公开透明,在合理满足社会资本需求的同时,提前规避PPP项目推进中存在的风险。”中国国际工程咨询公司总经理、中国工程院院士王安指出。

在王安看来,引入PPP模式是今后公共项目进行投融资方式创新的必然趋势,这种模式除了起到丰富基础设施、公共服务的提供方式,整合社会资源、激发投资活力的作用外,对于我国经济社会体制改革也具有多重正面效应。

此外,中国目前正在形成全球最大的PPP市场,需要不断吸收借鉴国际先进经验,完善适合中国国情的PPP模式,推动更多更好的PPP项目落地实施。

据王安透露,今年1月,国家发改委和联合国欧洲经济委员会签署合作谅解备忘录,明确双方将在推广应用PPP模式领域加强交流合作。目前,拟选择中咨公司承担城市轨道交通项目PPP国际标准的研究制定工作,标志着中国推广应用PPP模式已经进入参与国际标准制定的新阶段。

本版文/图本报记者娄花

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