深化铜陵市农村产权抵押融资改革

一、铜陵市开展农村产权抵押融资存在的问题

（一）部分农村产权确权颁证难。首先，超审批面积的宅基地发证难。根据国家相关文件精神，宅基地确权登记发证有两个原则：一是不超出原审批面积的50%；二是总面积不能超过160平米。但在实际发放过程中存在建筑主体占地面积超出上述红线无法发证问题，或者宅基地面积未超过160平米，但宅基地宗地需要将阳台和门廊纳入其中，宗地面积超过红线，难以发证。其次，未批先建宅基地等历史遗留问题。在宅基地确权登记发证过程中，部分宅基地未经审批就建设，成为违章建筑，制约发证工作开展。一些历史遗留问题，如原有土地证丢失，因测绘精度变化新旧宗地图不一致，宅基地私下买卖，一户多宅清理不到位和老宅继承等问题，成为宅基地确权颁证难点。第三，缺乏法律和政策支持。铜陵市农村集体尚有一定数量的村级经营性物业资产和留用地指标，但村级经营性物业资产和留用地抵押贷款与现行法律相冲突。村级物业性用房未缴纳土地出让金，其产权证是由乡政府或村政府颁发，是典型的“小产权房”，向金融机构抵押融资难度较大。此外，已经明确农地承包经营权是用益物权，十八届三中全会赋予承包经营权担保、抵押权能。但现有法律尚未明确土地流转后的经营权是物权还是债权，这直接影响新型农业经营主体使用独立的经营权向金融机构申请抵押贷款。

（二）农村产权交易体系不健全，农村产权估值和处置困难。一是农村产权交易体系不健全。2014年底，铜陵市农村综合产权交易中心正式挂牌成立，为农村各类产权流转交易提供场所、信息受理和发布、组织交易，范围包括农村集体建设用地、承包地、林地、宅基地、房屋、小型水利工程等9个方面内容。但就目前情况而言，铜陵市农村产权缺乏规范、统一的交易流程，价格形成体系尚不健全，部分农村产权价值容易被低估。二是部分农村产权确值难。铜陵市尚无专业的农村产权价值评估机构，缺乏对承包经营权和宅基地价值评估的统一标准。同时，农村土地、林地承包经营权价值的评估受承包经营时间、自然条件、生产经营项目等因素的影响，实际价值评估存在一定难度，导致抵押贷款难。三是农村产权处置难。虽然农村产权流转交易办法中明确了司法处置程序，但在实施过程中金融机构很难通过拍卖、变卖等方式主张权利。特别是现存法律规定土地承包权只能在集体经济组织内部流转，这类产权无法入市处置，使产权处置困难成为涉农产权抵押贷款风险控制的核心问题。

（三）农村产权抵押融资范围有待拓宽，风险补偿机制不健全，涉农金融机构参与农村产权抵押融资的积极性不高。一是农村产权抵押融资范围有待拓宽。目前，铜陵市农村产权抵押融资局限在承包经营权方面。新型农业经营主体仅拥有流转以后的经营权，他们对农业融资需求最为急迫，需要拓宽农村产权抵押融资的范围。二是风险补偿机制不健全。受自然条件影响，农业生产表现出更大的不确定性。目前尚未建立完善的贷款主体、金融机构和担保机构共同参与的风险分担和补偿机制，在很大程度上也会影响涉农金融机构参与农村产权抵押融资的积极性。三是金融机构参与农村产权抵押融资的积极性不高。农业生产周期长导致农村产权抵押融资往往挤占金融机构大量资金，加之风险补偿机制不健全，容易导致涉农金融机构参与农村产权抵押融资的积极性不高。

二、深化铜陵市农村产权抵押融资改革的对策建议

（一）坚持“一户一宅、建新拆旧”原则，对农村宅基地和农房分类处理，对来源合法的给予登记颁证，对超出面积采用“虚线划定”等方式提高发证率。加快农村产权确权颁证工作，推进集体建设用地、承包地、林地、宅基地、房屋、小型水利工程等确权颁证工作，并进入常态化管理。对于超审批面积或未批先建等历史遗留问题带来的发证难，可采用“虚线划定”方式暂搁矛盾，以提高发证率。争创全国农村产权制度改革试点市，探索农村产权改革新机制。

（二）在全面完成土地（林地）承包经营权确权颁证的基础上，适应当前土地大规模流转需要，对新型农业经营主体的“流转经营权”确权颁证。目前我国农地产权抵押贷款发放主要是针对承包权和经营权合一的原始承包人。土地二次流转后承包权和经营权分离，出现了只拥有独立经营权的新型农业经营主体。实践中，也正是这些种植大户对农业生产融资需求最为急迫，但因确权不充分影响抵押融资。建议铜陵市在全面完成土地（林地）的承包经营权确权颁证的基础上，出台地方专项政策，对经营面积10亩以上耕地（含水面）、基础设施投入10万元以上，或者经营30亩以上林地的经营主体，赋予“流转经营权”并确权颁证，以满足新型农业经济主体对农村产权抵押融资的诉求。

（三）深化农村集体经济组织产权制度改革，建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。深化集体经济股份制改革，按照“确权确股不确地”的模式在全省率先完成集体建设用地的股份制改造。探索制定实施土地整治、城乡用地增减挂钩的建设用地指标有偿调剂使用办法，引导和规范农村集体建设性用地入市，建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度，赋予并落实农民更多财产权利。

（四）建立健全农村产权交易平台，规范农村产权交易流程，政府和市场的边界进一步厘清，健全农村产权价格形成机制。农村产权交易包括资产评估、交易信息发布、价格发现、组织产权交易、签约、交付、执行等多个环节，这个链条主要由市场机制来主导。而链条之外的政策法律支撑、纠纷处理和仲裁以及产权变更登记，属于核心的制度保障，应由政府承担。这样，政府和市场的边界得以厘清，有利于健全价格形成机制。

（五）建立专业的农村产权评估机构，制定承包经营权和宅基地价值评估统一标准，有效解决农村产权确值难问题。当前铜陵市尚无专业的农村产权价值评估中介机构，作为过渡阶段，可由市政府牵头，联合市国土资源局、市农业局和市统计局等相关职能部门成立农村产权评估办公室，制定并规范承包经营权和宅基地价值评估标准，负责过渡时期的农村产权价值评估工作。鼓励私人资本进入农村产权评估领域，加大农村产权评估人才的培养力度，最终形成专业化、市场化的农村产权评估中介机构，有效解决农村产权确值难问题。

（六）建立集体土地收储机制，对市场化流转有困难的拟处置抵押农村产权，可由村集体收购或地方政府土地储备中心收购。产权处置困难是控制涉农产权抵押贷款风险的核心问题。现有法律对土地承包经营权和宅基地的处置有严格限制，必须在集体经济组织内部流转。这大大限制了处置资产的市场流转范围，同时集体经济组织其他成员往往受“一户一宅”的限制，使宅基地处置和抵押融资制度不配套，金融机构届时很难主张债权人的权益。解决这个问题的一个重要思路是设立土地储备中心，对市场化流转有困难的拟处置抵押农村产权，可由村集体收购或地方政府土地储备中心收购。收购价格可由产权评估价格和逾期贷款金额综合确定。

（七）丰富农村产权抵押融资信贷产品范围，积极探索“流转经营权”和“集体资产股权”等农村产权抵押形式的贷款，实现农村产权抵押融资提质扩面。为解决土地二次流转后新型农业经营主体的农业融资难问题，积极探索“流转经营权”的农村产权抵押贷款试点工作，把农村产权抵押贷款做细做精。推进集体资产股份制改革，盘活铜陵市村级经营性物业资产和留用土地。按照“集体所有、股权量化、统一经营、民主管理、规范运行、利益共享”的原则，经营农村集体资产，并以确权评估后的集体资产向金融机构申请抵押融资，努力实现农村产权抵押融资提质扩面。重点支持义安区天门镇朱村村和郊区桥南办古圣社区先行试点，发挥示范作用，条件成熟时再逐渐推广。

（课题组成员：李停吴杨李增来方元杨洋）

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