对准顶层设计实行诉访分离 ——陕西省开展涉法涉诉信访改革试点工作纪实

   本报记者 秦华 本报通讯员 李石磊 刘伟

    核心提示：各种社会矛盾，最终还是要在规范的、法律的轨道上解决。这既需要法律精神和法律思维的养成，也需要完善相关制度、机制。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。通俗地讲，就是实行诉访分离。

实施涉法涉诉信访改革试点，对各级政法机关来说，是一个全新的课题，因循守旧不行，只有进行机制创新，才能促进重点突破；只有抓住强化执法管理、加强监督制约、实行刚性问责三个重点，才能确保进入司法程序的案件依法及时公正处理。陕西省在开展涉法涉诉信访改革试点工作的进程中，坚持重点突破，不断创新举措，形成了层层抓，抓层层的工作格局，诉访得到有效分离，呈现出“三升三降”的良好局面—— 

各种社会矛盾，最终还是要在规范的、法律的轨道上解决。这既需要法律精神和法律思维的养成，也需要完善相关制度、机制。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。通俗地讲，就是实行诉访分离。

一年多来，按照中央开展涉法涉诉信访改革试点的要求，省委、省政府和省委政法委高度重视，精心组织，按照改革试点要求，推动全省政法机关把涉法涉诉信访事项纳入法律程序依法处理。经过不懈努力，全省涉法涉诉信访改革工作逐步走上法治轨道，按法律程序申诉案件较大幅度上升，案件数量继续保持“三升三降”的良好态势。今年以来，全省法院系统诉讼收案、检察机关受理控告申诉案件和办理民行抗诉案件同比分别上升6.43%、19%、12%，省法院、省检察院、省公安厅办理涉法涉诉赴省访案件同比分别下降35.3%、3%、18%。

  注重源头治理 狠抓办案质量

涉法涉诉信访改革能否取得实效，关键是政法机关能否提高执法质量和办案水平，真正做到严格公正执法司法。为此，省委政法委认真组织全省政法机关把功夫下在练好“内功”上，从源头上预防和减少涉法涉诉信访问题。

加强执法监督，规范执法行为。一是延伸监督触角。制定了贯彻中央八部委加强党委政法委执法监督的《实施细则》，选聘200名执法监督员、528名人民监督员，建立法律专家库，让社会各界参与执法监督和评查评议。组织开展了审判“五进”（进农村、进社区、进企业、进学校、进军营）和征询旁听庭审公民对案件裁判意见建议活动，探索开展“中国特色人民陪审团”试点工作，采用审判“五进”方式审理案件59759件，旁听群众30万人次，保障了群众的知情权、监督权和参与权，增加了司法透明度。二是开展暗访督查。建立了暗访督查机制，坚持每月组织对执法行为进行暗访。今年以来，从委机关和省级政法各部门协调抽调干部220名，组成74个检查组，对6975个部位进行了检查，发现问题和隐患568个，全部督促整改到位。三是加强执法管理。协调省级政法部门建立负责案件质量管理的专门机构，健全以案件质量评查为手段、以执法质量管理为支撑、以目标责任考核为平台、以执法规范化建设为目标的“四位一体”案件评查体系。在全省政法机关组织开展案件大评查活动，对评查出的最佳、最差案件进行通报。对错案、瑕疵案，会同检察机关逐案剖析，揭短亮丑，依法限期整改，收到积极效果。

抓好初信初访，夯实基层基础。一是坚持重心下移。制定了《涉法涉诉初信初访工作暂行办法》，要求各级政法机关畅通信访渠道，落实首办责任，为群众反映问题提供更加畅通便捷的渠道，防止因渠道不畅导致“告诉无门”和越级访。制定了《人民调解、司法调解、行政调解衔接联动的实施意见》，积极开展诉前调解、诉讼调解及人民调解协议司法确认工作，推动建立多元化矛盾纠纷化解机制。二是开展风险评估。推行执法办案风险评估，要求在立案、侦查、起诉、审判的各个环节，都要按照“谁办案、谁评估，谁评估、谁担责”的原则，对可能引发信访的问题进行分析评估，制定化解预案，主动预防信访问题。三是延伸监督服务职能。开通了各级政法委书记信箱和公、检、法、司“四长”信箱，第一时间回应群众需求、解决信访问题。在全省推广“三官一律”进社区（村组）的做法，把政法机关定纷止争的职能延伸到诉讼之前，把矛盾化解的场所从审判法庭前移到村庄社区，促进了矛盾就地化解和基层依法治理。

 对准顶层设计 培育改革效应

对准顶层设计，把握改革方向，培育改革效应，是出现“三升三降”的关键所在。一年多来，陕西省各级政法机关积极转变工作理念，明晰改革思路，以“两法”实施，促进诉访分离。

以改革精神促进理念转变。为了稳妥、扎实开展好改革试点，陕西省把开展涉法涉诉信访改革试点作为率先实现依法治访、提高执法司法水平的重要机遇，推动各级政法机关统一思想认识，明晰改革思路。在省委政法委的具体指导下，各级政法机关领导干部深入改革试点一线，通过实地指导、个案剖析等方式，宣讲改革精神，坚定改革信心。同时，省级政法部门和各市委政法委逐级对口开展专题培训，帮助一线干警消除思想认识上的疑问和顾虑，真正弄清楚为什么改、改什么、怎么改等重大问题。

以“两法”实施促进诉访分离。把握导入、处理、出口三个关键环节，有序推进诉、访分离和对接，是确保改革顺利实施的前提。在这方面，陕西省的具体做法是：一是明晰诉访关系，做好分类处理，解决好诉访交织的问题。明确党委、人大、政府信访部门包括党委政法委对涉法涉诉信访事项，只起“中转站”作用。来信、来访一律交相应的政法机关依法处理。凡不属于法律上的问题，或法律问题处理到位、法律程序终结的，由信访部门按照《信访条例》处理。榆林市建立了集中分流导访制度，把到人大、政府、政协、纪委上访的涉法涉诉信访群众统一引导到政法委，由政法委甄别诉、访类型，依此启动三层保障程序，变“九龙治水”为集中分流。二是严格审查认定，细化导入衔接，解决好入口不顺的问题。指导政法机关以修改后的刑事诉讼法、民事诉讼法为基本遵循，及时调整受理范围和审查机制，确保该受理的依法及时导入相应法律程序。省检察院建立了案件受理审查标准和诉访对接机制，通过形式要件审查，对属于检察机关管辖的案件，及时作出受理决定；对不属于检察机关管辖的，及时转送主管机关并告知信访人。省法院制定了《关于办理检察建议案件的实施意见》，积极与检察机关对接，防止案件积压或来回“空转”。三是加强协调联动，完善终结制度，解决好出口不畅的问题。省委政法委牵头建立了改革试点季度例会制度，协调省级政法部门加强与人大、政府信访部门的沟通衔接。各级政法机关加强与信访联席会议的衔接，积极做好终结案件的教育疏导工作。一些市、县政法机关对已终结的案件，提请召开信访联席会议，推动落实上访人的民生救济、帮扶措施，确保终结案件从司法程序有序退出。

坚持重点突破 不断创新举措

在省委、省政府高度重视下，陕西省的涉法涉诉信访改革试点工作，可以用一句话概括：“坚持重点突破，不断创新举措，确保‘三升三降\’”。

以机制创新促进重点突破。实施涉法涉诉信访改革试点，对各级政法机关来说，是一个全新的课题，因循守旧不行，只有进行机制创新，才能促进重点突破；只有抓住强化执法管理、加强监督制约、实行刚性问责三个重点，才能确保进入司法程序的案件依法及时公正处理。陕西省各级政法机关积极以机制创新为切入，一是强化执法管理，建立执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上考核的执法办案新机制，借助信息化手段，加强对执法活动的动态监控，保证各项执法活动依法有序运行。二是加强监督制约，建立经常性的案件评查机制，及时发现和解决问题。省法院建立了错案评查制度，对由省法院改判、指令再审、发回重审的所有案件进行审查。省检察院通过个案监督和类案剖析，督促人民法院、公安机关重视解决执法办案中的突出问题。各级法院完善了裁判文书网上公开制度和判后答疑制度，积极探索扩大公民有序参与司法活动的工作机制。三是实行刚性问责，推动各级政法机关建立执法过错发现、启动和调查机制，严查执法办案中的不公、不廉问题。省法院制定了《法官违法违纪信访举报办理办法》，加强了信访监督。省检察院建立执法办案责任制和办案终身责任制，确保执法过错必纠、执法责任必查。省公安厅出台《信访事项责任倒查追究制度》等七个制度，严肃查处信访中发现的违纪违法问题。

以典型引导促进整体推进。注重培养典型，充分发挥典型的示范带动作用，推动整体工作向纵深发展，是陕西省积极推进涉法涉诉信访改革试点的一大特色。譬如，及时总结推广了宝鸡市健全领导机制，上下联动推进改革的经验；榆林市建立案件受理机制，实现诉访分离流程处理的经验；西安市建立执法规范化机制，促进公正执法的经验；安康市建立律师援助机制，组织律师参与信访案件化解的经验；商洛市建立办案责任追究机制，实行案件质量终身负责的经验；渭南市建立案件退出机制，实现终结案件归口处理的经验。指导省法院在西安市莲湖区法院召开现场会，推广立案信访“莲湖模式”，厘清诉访关系，畅通信访渠道；指导省检察院调整充实控申、民行检察力量，主动防止案件积压；指导省公安厅结合改革试点，在全省公安机关部署开展“抓源头、打基础、强机制、促规范”活动，推动公安信访事项在法治轨道内依法处理。

以加强责任管理促进措施落实。以全省政法系统“责任管理落实年”为抓手，把涉法涉诉信访工作改革纳入政法机关年度目标责任考核范围，确保把改革任务分解落实到位。一是组织得力。省、市、县都成立了由政法委书记牵头，有关方面负责人参加的改革领导小组；三级政法机关都成立了由主要负责同志挂帅，信访、办案、监督等部门负责同志参加的改革专班，形成了主要领导亲自抓、分管领导具体抓、信访部门牵头抓、相关部门协同抓的改革试点工作格局。二是落实责任。省委政法委制定了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的实施意见（试行）》、《涉法涉诉信访工作改革“四项机制”建设分工方案》，把改革试点的19项具体措施、9项机制建设任务，明确牵头单位、责任单位，逐一分解落实到每一个执法岗位和执法环节，列出进度，限期完成。三是加强督导。省委政法委组成督导组先后深入西安、宝鸡、汉中、延安等地，宣讲培训工作骨干，检查指导试点进展，帮助解决突出问题。省法院、省检察院、省公安厅分别派出巡回督导组，深入基层政法机关督促指导。

伴随着涉法涉诉信访改革试点工作的步步推进，目前，在三秦大地已形成了层层抓，抓层层的工作格局，诉访得到有效分离，呈现出“三升三降”的良好局面。

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