8张图看懂 西安市人民政府关于深化 预算管理制度改革的实施意见

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《实施意见》为啥这么重要？

里面说了些啥？

唐朝一位宰相杨炎说：“夫财赋，邦国之大本”。翻译成白话文，就是十八届三中全会提出的：“财政是国家治理的基础和重要支柱”。财政的支柱作用咋发挥？要靠深化财税体制改革。深化财税体制改革的基础性工作是啥？就是改进预算管理制度。这样捋下来，深化预算管理制度改革的重要性就不言而喻了。

西安市对此项改革高度重视，根据中、省精神，结合西安市实际，在全国15个副省级城市中率先出台了《关于深化预算管理制度改革的实施意见》，作为西安市推进此项改革的行动纲领。《实施意见》都说了些啥？看文件容易犯晕，“财博士”帮您对重点内容一一解读！

2

政府“四本账”

上都有啥？

在一个家庭的账本上，收入和支出的项目可不少。发了工资、领了奖金、收了房租，这些都要记到收入；请客吃饭、外出旅游、购买爱车，这些都要记到支出。拿一个国家来说，收入和支出的项目就更多了。那么，政府的“账本”应该怎么记？我们来看《实施意见》是怎么说的：

文件摘要

完善政府预算体系

加快建立健全包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的定位清晰、分工明确、有机衔接的政府预算体系，政府的收入和支出全部纳入预算管理。

对政府而言，一个账本已经难以全面反映复杂的收支关系，这时，就需要在好几个账本上分别记账，这就构成了政府预算体系。目前的政府预算体系包括“四本账”，分别是一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。听起来好专业，不要紧，“财博士”还是用图说话。

目前，西安市已经初步建立了由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算组成的政府预算体系。这一体系的建立提高了政府预算编制的完整性，对加强政府预算管理、提高财政资金效益、增强财政预算透明度起到了积极作用。但也存在一些问题，如各本预算之间统筹协调机制还不健全，影响了财政资金的统筹能力。为此，西安市近年来对政府预算体系进行了完善，如将地方教育附加、水利建设基金等6项政府性基金调入一般公共预算统筹使用。下一步，还要继续加大一般公共预算与政府性基金预算、国有资本经营预算统筹力度。

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政府“账本”怎么“晒”？

每年“两会”上，人大代表都要对政府预算进行审议，监督政府的钱有没有花到位。《预算法》规定：经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开。经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开。这就需要政府主动晒出“账本”，接受社会各界监督。

那么，政府的“账本”怎么晒？我们先看《实施意见》怎么说：

文件摘要

积极推进预决算公开  建立透明预算制度

除涉密信息外，全市各级政府要全面公开经本级人大或其常委会批准的财政预算、预算调整、决算和预算执行情况。除涉密信息外，各级所有使用财政资金的部门和单位均应公开部门预决算及“三公”经费预决算，并逐步公开部门支出绩效情况。

财政预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目和经济分类的款级科目。逐步将部门预决算按基本支出和项目支出公开到功能分类的项级科目和经济分类的款级科目。所有财政资金安排的“三公”经费预决算都要公开。

如果上边的文字看着费劲儿，“财博士”还帮您做了一番整理，下面这张图就一目了然了。

近年来，西安市扎实推进预决算公开，取得了显著成果。目前，市、区（县）两级财政预决算信息经批准后均及时予以公开，涉及的表格多达15张，内容涵盖“四本预算”。全市除涉密信息外的所有部门全部公开部门预决算，同时公开了“三公”经费预决算。除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目和经济分类的款级科目，部门预决算公开到具体项目，同时公开了政府采购预算。

下一步，西安市还将积极推进专项支出信息与民生政策公开。健全完善专项支出信息公开机制，及时公开专项支出的管理办法和分配结果，实现专项支出申报评审、分配使用、绩效评价等全过程公开。积极推进各类财政扶持和补助政策公开，加大民生政策公开力度。对公开过程中社会关切的问题及时回应、规范整改、完善制度。

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政府花钱

如何不“任性”？

政府买台办公电脑最高多少钱？公务员出差可以住哪个档次的酒店？会议经费开支执行什么标准……这些可不是领导说了算，而是要靠一系列预算定额标准来约束，有了定额标准这个“紧箍咒”，政府花钱就不能“任性”了。先看《实施意见》是怎么说的：

文件摘要

健全预算标准体系

建立健全科学完备、动态管理的预算支出定额标准体系和资产配置标准，进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。严格机关运行经费管理，完善机关运行经费预算支出定额标准和有关开支标准，建立健全公务接待、国内差旅、因公出国(境)、会议、培训等经费管理办法和开支标准。

政府支出林林总总，但是总的来说可以分为两类：基本支出和项目支出。基本支出是指行政事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，包括人员经费和日常公用经费。项目支出是指行政事业单位为完成特定的工作任务或事业发展目标，在基本的预算支出以外，财政预算专款安排的支出。

目前，西安市各级财政已经建立了比较完备的基本支出定额标准体系，正在推进项目支出定额标准体系建设。按照中央“八项规定”要求，修订了差旅费、公务接待费、培训费、临时因公出国（境）经费等定额标准。同时在教育、社保、医疗、农林水、基本建设等方面会同业务主管部门研究拟订了部分项目支出标准。

下一步，西安市将加快支出标准体系建设，结合工作实际，修订完善相关领域支出定额，建立健全人员编制、资产管理与预算管理相结合的支出定额标准。

5

“风物长宜放眼量”

“风物长宜放眼量”，意思是凡事从长远考虑才能做得更好。“财博士”引用这句诗和预算管理改革有什么关系呢？原来，目前我国只编制年度预算，尚未编制滚动预算。一年一编的预算，不能充分反映预算安排与国家发展战略目标之间的联系，不利于政府实现中长期宏观政策目标。比如，近几年教育、医疗卫生、社会保障等方面的民生政策密集出台，这些政策的实施往往都需要跨年度完成，而目前的预算只考虑当年的支出需求，这样就无法在一个政策周期内对政策支出框架、支出总量和财政可承受能力进行整体评估，导致目前的预算安排和相关支出政策协调性不够。对此，《实施意见》提出要改进预算管理与控制，实行中期财政规划管理。

文件摘要

实行中期财政规划管理

财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法，通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性。

这句话怎么理解？“财博士”给您举个例子。

比如，政府要建一所学校，项目投资为3亿元，工期3年，按年度分实际资金需求分别是1.5亿元、1亿元、0.5亿元。实行一年一编预算，项目单位倾向于一年“要够”三年的钱，而实际项目资金需求并没有那么大，这样容易导致财政资金效益不高。而如果实施三年滚动财政规划，项目单位申报资金计划性更强，财政资金安排也更加科学有效。

显而易见，编制三年滚动财政规划，将预算安排的视野从一年扩展到三年，有利于提高年度预算的可执行性，建立跨年度预算平衡机制，提高财政资金的使用效益。

目前，《西安市实行中期财政规划管理的实施意见》已经正式出台。本着循序渐进、积极稳妥的编制思路，全市各级财政部门试编2016年-2018年本级政府中期财政规划，各部门试编本部门中期财政规划；全市各级财政部门正式编制2017年-2019年本级政府中期财政规划，各部门正式编制本部门中期财政规划。

6

好钢用在刀刃上

财政支持经济社会发展和民生改善，主要是通过各类财政专项资金来实现的。之所以称为专项资金，是因为这些资金具有专门的指定用途。比如，工业发展专项资金、旅游发展专项资金、治污减霾专项资金等。如何管好用好财政专项资金，让资金“牵手”优质项目，取得“好钢用在刀刃上”的效果，《实施意见》也提出了要求：

文件摘要

加强专项资金管理

积极推进专项资金清理整合和投入方式改革，全面实施项目库管理。对资金分配结果具有可选择性、不固定使用对象的财政专项资金开展竞争性分配。对使用方向相似、扶持对象相近、管理特点类同的专项资金予以整合。严格控制财政专项资金设立，严格控制新增项目和资金规模，建立健全定期评估和退出机制。

近年来，西安市财政专项资金规模不断扩大，为推进经济社会各项事业健康发展发挥了重要作用。但专项资金结构固化，统筹使用难度大、效益不高，资金管理“松”、“散”等问题还不同程度地存在，影响了财政资金使用绩效。2013年，西安市开展财政专项资金管理改革，对已到期、任务已完成和失去政策依据的专项资金及时清理取消，对符合省、市政策目标，使用方向相近、由同一部门管理的专项资金予以整合归并，市本级专项资金由160项清理整合为86项。同时开展专项资金竞争性分配试点，在资金分配环节引入竞争机制，实现“多中选好，好中选优”。2014年，开展财政专项资金简政放权改革试点，下放市级资金管理和项目审批权限，调动区县发展积极性。目前，这两项改革都在有序推进。

下一步，西安市将按照《实施意见》要求，继续推进专项资金清理整合和投入方式改革，全面实施项目库管理。严格控制引导类、救济类、应急类专项，切实压减专项数量和资金规模，甄别排查竞争性领域专项，凡属“小、散、乱”以及效用不明显的要坚决取消。对保留的竞争性领域专项，不断改进资金分配方式，减少行政性分配，通过产业投资基金、股权投入等市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，引导带动社会资本增加投入。

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财政资金如何

“四两拨千斤”？

随着经济发展进入“新常态”，基础设施等公共产品需求不断增长，如果全靠财政“买单”，难免力不从心。另一方面，大量社会资金也在寻找投资机会。如果能让财政资金和社会资金“联手”，就能实现多方共赢。对此，《实施意见》也提出了要求。

文件摘要

积极开展政府与社会资本合作

积极开展政府与社会资本合作(PPP)试点工作，吸引社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施建设和公共事业投资运营。

目前，政府与社会资本合作(PPP)模式已成为我国基础设施建设投融资改革的重要方向。在此背景下，西安市于2015年设立了西安合作发展基金。基金首期规模500亿元，采取母子架构、有限合伙制。母基金项下设立基础设施、事业发展和产业引导等若干平行子基金。基金遵循“政府引导、市场运作、专业管理、风险控制”基本原则，主要投资于市政道路、桥梁建造、环境治理等城市基础设施项目；教育、卫生、文化等社会公共事业建设项目；产业升级改造、工业园区建设、战略新兴产业等产业发展项目；渭北工业区等区域发展项目。

西安合作发展基金的设立标志着西安市在推广政府与社会资本合作(PPP)模式方面进入实质性操作阶段。下一步，西安市将管理好、运作好合作发展基金，最大限度发挥财政资金引导、杠杆作用和示范效应，以新模式推动西安经济社会发展。

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唤醒沉睡的财政资金

买了房不住，时间一长房子就闲置了；拿了财政资金迟迟花不出去，资金也就闲置了。闲置、沉淀的财政资金趴在账上“睡大觉”，不仅自身发挥不了效益，还影响了别的急需资金的项目。如何唤醒沉睡的财政资金，把“死钱”变“活钱”，提高财政支出绩效，《实施意见》也提出了要求：

文件摘要

加强结转结余资金管理

健全结转结余资金定期清理机制，有效盘活财政存量资金。各级政府上一年度预算的结转资金，应在下一年度用于结转项目的支出;连续2年未用完的结转资金，应作为结余资金管理，其中地方一般公共预算的结余资金，用于补充预算稳定调节基金。对部门、单位连续结转2年以上的财政性项目资金，一律收回本级财政统筹安排。

导致财政资金“睡大觉”的原因很多，比如一些预算安排的项目当年并不具备实施条件，获得财政拨款后无法安排使用；有的资金预算安排没问题，但实际情况发生变化，使原来安排的资金没有花出去。而唤醒沉睡资金也有好几种渠道：

2015年，西安市印发了《关于建立盘活财政存量资金长效机制有关事项的通知》，提出全面清理各类财政存量资金，摸清底数，建立财政存量资金清单销号制度，逐项清理，严控新增。2015年西安市存量资金消化率为93%，盘活的存量资金有力支持了全市稳增长促发展重点工作。

下一步，西安市将进一步健全财政结转结余资金定期清理机制，有效盘活财政存量资金。建立预算编制与结转结余资金管理相结合的机制，加大结转资金统筹力度，对不需按原用途使用的资金，按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。建立科学合理的预算执行进度考核机制，实施预算执行进度通报和监督检查制度，有效控制新增结转结余资金和财政存量资金规模。

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