车同轨 书同文 行同伦 ——中央集权制度的创新

咸阳师院历史学院教授 雷依群

公元前221年，秦始皇在咸阳宫举行盛大的宴会，庆贺全国统一。在宴会上他回顾了自己即位以来，奋六世余烈，横扫六合的功绩。认为个人德侔三皇，功过五帝，王的称号已不符合现在的身份与尊严，所谓“名号不更，无以称成功”，下诏让群臣上尊号。经过廷议，他亲自裁定，取上古“泰皇”的“皇”字和“帝”位号，号曰“皇帝”，秦王嬴政自此成为中国历史上第一位皇帝。

皇帝是中央集权制度的象征，是与之相应的政治和文化的符号。皇帝的命为“制”，令为“诏”。自称“朕”。秦始皇在皇帝的名义下，通过祭祀、礼仪、三公九卿、郡县和其他一系列具体制度把一切政治、经济、文化权利全部掌握在自己手中，皇帝成为国家最高的行政首脑。

郡县制是皇帝制度的重要基础。帝号议定后，丞相王绾建议秦始皇实行封建制，他当时提出的理由是东方燕、齐、楚距离咸阳遥远，不分封子弟为王就没有办法镇抚这些地方。他的意见得到了许多人的同意，齐人博士淳于越举例说殷周之王其所以能享国千余岁，就在于能“封子弟功臣自为枝辅”，他认为“事不师古而能长久者，非所闻也”。这些说法遭到廷尉李斯的坚决反对，李斯说，春秋战国以来的事实非常清楚，周分封的诸侯不但没有起到保卫周王室的作用，反而“相攻击如仇雠”，“更相诛罚，周天子弗能禁止”。因此他主张利用郡县制，通过层级的官僚管理制度，把老百姓全部置于皇帝的直接统治之下，他认为只有这样才会使“天下无异议”，才是长久的“安宁之术”。秦始皇经过认真分析，采纳了他的意见，在全国推行郡县制，这是前所未有的创举。

秦始皇在确立皇帝的至尊地位和郡县制的基础上，建立了一套全新的、严密的中央官僚制度。这个制度最大的特点是废除了贵族世袭官职的世卿制，建立了由国君可以随时任免人事的官僚制度。这就是我们通常所说的三公九卿制度。三公指丞相、太尉、御史大夫。丞相的职责是秉承皇帝的旨意，帮助皇帝处理军国大事的中央行政机构的长官；太尉为掌握全国军事的武官之长；御史大夫在秦代主要负责纠察百官的不法行为。秦代在三公之下设有九卿，九卿是中央分管各主要部门具体事务的长官。具体是：奉常，主管宗庙礼仪，国家重要礼仪由其制定主持，同时还负责管理博士及文化教育事宜；郎中令，负责宫殿门户的安全，侍从皇帝左右以备顾问参议，也负责传达接待各级官员，身份重要；卫尉，掌管宫门卫屯兵，保卫皇宫安全；太仆，掌管天子车马，负责天子出行时的舆驾次序，主管全国马政，军马的饲养和调拨；廷尉，是掌握刑狱的最高司法官，同时也是全国最高的司法机构，负责全国的司法执行及大案、要案的审理；典客，掌管归附的少数民族事务，包括接待迎送，朝贡行礼，纠纷处理等；宗正，管理皇室宗族及外戚事务；治粟内史，是秦代“掌谷货”即掌管国家财政经济的官员，主要负责国家财政的收入与支出，国家财政的总调度；少府，“掌山海池泽之税，以给供养”是其主要责任，也是一个管理财政的机构，但主要任务是收取山林川泽之税，专门供应皇室的开支。秦朝建立的以丞相为首的中央官僚行政体制，其最高领导是皇帝，他对国家所有的事务都拥有最高和最终的决定权。为加强对地方的控制，秦朝实行郡、县、乡、亭、里的层级管理制，郡设郡守负责一郡行政事务，设郡尉管理军事，维持地方治安，国家有事还要带兵作战。郡下设县，万人以上设县令，万人以下设县长，县令长职责对应郡守与郡尉。秦时县以下的组织是乡、亭、里，凡是国家赋税、徭役的征发、地方治安的维护、教化教育的推行全由他们负责。另一个手段就是实行严格的户籍制，秦献公十一年（公元前374年）“为户籍相伍”，是秦国户籍制度正式建立的标志，秦始皇统一后将之推向全国，通过户籍编制，秦朝把境内所有的老百姓都束缚在土地上，为国家提供源源不断的赋税、徭役和兵役。

为保证中央集权帝国机器的有效运转，秦王朝实行严格的官吏选拔和考核制度，秦朝以选贤、征辟、荐举、试补等形式选拔官吏，以严格的为吏之道约束各级官员，要求官吏必须精洁正直，宽容忠信，为民除害兴利，反对官员以权求利。在道德方面，要求各级官吏必须做到正行修身，行为有所节制。秦朝对各级官员的考核主要是通过上计制度来进行，上计就是各级政府每年定期向中央汇报本地区一年来的户口、土地、收成、财政、治安等情况的制度。上计不仅为中央制定赋税征收、财政收支提供了可靠的依据，而且成为国家对官吏进行考核的主要手段。秦始皇对官吏严格管理，使他们兢兢业业，恪尽职守，办事效率很高，吏治清明，这也是他能够成就帝业的主要原因之一。

秦始皇把他在行政管理上的成功经验也推行到文化和社会生活的各个领域中去，成功地建构了大一统的思想文化上层建筑。这就是他的车同轨、书同文、行同伦文化制度。车同轨虽然是对全国车轨尺寸统一为六尺的规定，但更是对秦朝工业标准化的一个概括，秦王朝在工业生产领域内广泛推行标准化生产，可以说是为近现代工业生产标准化开了先河。统一文字是秦始皇在文化制度上最伟大的贡献，文字的统一，克服了统一国家各地区、各民族之间进行政治、经济、文化交流的障碍，促进了中华民族共同体的形成，在中华文化史上具有划时代的重要意义。行同伦是秦始皇统一道德与行为规范的又一创举。秦始皇在许多重要场合及众多的巡游刻石中反复强调“依法为教”，“禁止淫佚”，以法律的形式矫正人心，改造陋俗，这在中国历史上都还是第一次。

秦始皇对中央集权制度的创新，奠定了此后两千多年中国历史发展的基本格局。 （C）②

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