紫阳“飞地经济”振翅飞翔

紫阳县“飞地经济”产业园区规划图。

《当代陕西》记者 陈荣景

打破行政区划限制，探索“飞地经济”模式，紫阳县与兄弟区县携手栽梧桐，共引凤凰来，吹响连片贫困地区集约化发展的“集结号”。

盛夏时节，走进安康市恒口示范区的工业园区看到，一排排高大的机床正有条不紊地生产着最新式环保地砖，占地百亩的厂区内，总控制室却只需两名技术人员管理生产线，高科技、自动化的生产线让睿智公司投产半年就销售过千万。

然而这家科技企业，却并没有注册在恒口示范区，它所在的恒紫工业园区是一片归属于紫阳县管理的经济“飞地”。近年来，在全域安康理念指导下，打破行政区划限制的“飞地经济”概念悄然兴起，作为尝鲜者，紫阳通过大胆探索正在让这片千亩经济“飞地”振翅起飞。

跨县“飞”

山大坡陡、土地贫瘠，紫阳是典型靠转移支付过日子的“吃饭型”财政。想发展产业脱贫，可肩负着“南水北调中线水源涵养区”、国家限制开发的重点生态功能区等重任，进一步缩小了发展空间。

事实上，这些问题是大多数陕南山区县的通病。想把青山绿水变为金山银山，又苦于缺乏资金、技术、工业用地等生产要素，难以脱贫摘帽。

面对深层次发展难题，2013年10月，安康市率先提出打破行政壁垒，规划发展“飞地经济”，将发展空间受限的山区县确定为“飞出地”，将允许开发、土地平坦的月河川道高新区、恒口示范区等地确定为“飞入地”，由“飞出地”将本县资金、项目放入“飞入地”去发展，以实现限制开发区域和重点发展区域的合作共赢。

规划虽好，可“飞地经济”究竟该怎么起飞？让一个贫困县将原本就有限的资金、项目投放到行政上互不隶属的“飞入地”去发展，好比把鸡蛋放入别家篮子里去孵小鸡，一旦规划、建设、管理、税收分配等合作方式和利益共享机制协调不好，结局很可能鸡飞蛋打得不偿失，然而不这么做，又可能会失去孵化鸡蛋的机会。

另一方面，作为市里规划的“飞入地”，恒口示范区也有“成长的烦恼”。示范区经济发展和招商局办公室主任李建勇介绍：“作为一个成立不久的镇改示范区，恒口尚处在起步晚、经验浅，缺项目、缺资金阶段，单凭自身力量很难长成参天大树。”

一个求空间，一个找项目，在一些县区仍持观望态度时，紫阳和恒口在风险中看到机遇。“只有把发展‘飞地经济\’作为放大紫阳生态富硒优势、弥补发展空间不足、加快新型工业发展的重大机遇，才能改变传统经济发展模式，进而促进全县经济实现转型升级，循环发展。”紫阳县委书记赵立根认为，发展“飞地经济”，建设恒紫循环产业园区刻不容缓。

强烈合作意愿下，恒紫经济园区的诞生绝非是行政上的“拉郎配”，而是由市场驱动，产生资源、要素互补的“情投意合”，这样的合作让双方一开始就能以诚相待，榫卯契合。

2015年恒紫园区始建之初，紫阳县领导班子曾先后6次来到产业园调研，同恒口示范区管委会一同探讨问题，划定1000亩园区作为经济“飞地”，用于紫阳县招商引资发展工业。为确保项目推进，紫阳从人力、物力、财力上给予最大倾斜，成立园区管委会及投资公司作为平台，一举向园区投入建设资金1.3亿元——这是这个贫困县年财政收入的三分之二。

“为了‘飞地\’落地，恒口示范区管委会也通力配合，除了做好拆迁和基础建设工作外，充分放权给紫阳，将除环保外的‘飞地\’园区的项目审批和行政管理全权交予对方。”李建勇介绍，只有敢于放权，理顺管理体制，给投资方更多自由自主的发展空间，“飞地”才能落地开花。

根据市里指导意见，恒紫工业园区落地后前五年的收入都归“飞出地”享有，5年后税收按照7︰3比例进行分成，确保双方利益分割明晰，既不打击“飞出地”积极性，又保障“飞入地”持续性收益，合作共赢。

截至目前，恒紫工业园区通过招商引资已有一批重大项目落地，总投资高达18.3亿元，飞地园区投资开发公司与省建设银行、金控集团达成共计3亿元的融资意向，多方携手栽梧桐引凤凰，实现飞地园区的平稳落地。

跨关“飞”

“在县上各部门办事，‘飞地\’企业的相关各项手续办得最快。”陕西睿智环保建材有限公司副总经理苗小军说，作为一家返乡创业企业，从签署投资协议到工厂落地开工，前后仅一年，堪比深圳速度。

在紫阳县富硒生态产业园区管委会副主任詹金泉看来，这正是理顺“飞地”管理体制后带来的行政优势。完整的行政管理权限，让紫阳县得以施展手脚，整合县内资源与“飞地”进行无缝对接。

“原本县内已有一个蒿坪工业园区，但苦于土地面积限制，只聚集了几家中药生产和食品加工企业，规模上不去。”詹金泉介绍，在地无三尺平的紫阳想要发展工业，过去只能靠劈山造城、填河造地。然而这样发展，不仅所花成本让人咋舌，还会破坏生态平衡，且项目后续扩建极难，导致产业链无法形成，工业发展可持续性极低。

有了恒紫“飞地”，一批返乡创业的紫阳老板就有了新的土壤落地生根。对于苗小军来说，公司选择在飞地园区建厂，等于一下打开了两个区域的消费市场。“公司生产建设海绵型城市所用的新材料地砖，正是多雨多涝的陕南区县所需，仅恒口示范区一地就有占安康地区十分之一人口的消费市场，前景可期。”

消费市场的打开，让睿智公司投产半年就实现盈利，今年初又追加投资数千万元建立第二厂区，扩大产能。然而对于企业来说，落后的陕南地区很难招到合适的研发、管理人才，这让急需扩产的企业团队一时犯难。

为解决引人难这一困扰落后地区的通病，过去一个县、一个企业的单打独斗，如今成了多方携手的攻关。“市里考虑到园区辐射面广，将人才引进项目放入园区，园区牵头与西安建筑科技大学、长安大学、西安交大达成合作意向，兴修一座院士楼，为园区及周边地区企业提供科技攻关服务。”詹金泉说。

整合人才、市场等要素后，恒紫循环工业园区对地方经济的拉动作用开始显现。在紫阳，石板房曾是陕南民居一大特色，盖房用的蓝黑板石更是当地一种还未深度开发的环保建筑材料。

紫阳天地天然板石公司老总雷星明过去苦于技术和资金，无法对这一地标性产品进行深度开发，如今与睿智公司合作，联手西安建筑科技大学着手研发这一板材的新用途，为紫阳地标性产品出海做前期准备。

而在恒口示范区，过去零零散散的小砖窑因为环保整治纷纷关闭，留下的中等规模砖厂、石材厂也因技术落后难以为继。“睿智与其中三家达成协议，输出先进的技术、管理，委托其进行代加工，既扩大了自身产能，又盘活地方中小企业。”苗小军认为，这样的合作是双赢。

客观看来，恒紫“飞地”园区成功落地的背后，是在保证双方利益均衡、权责界限划分得当的基础上，整合两地生产要素进行互补互利，并逐步从行政调配，过渡到以企业为核心，市场自发推动为主的良性循环。

2018年以来，为保障蒿坪和恒紫园区协同发展，紫阳县投入建设标准化厂房3万平方米，新引进入园工业企业5户以上，净增“五上”企业10户，进一步拉动两地产业融合升级势头。

跨省“飞”

4月15日，在安康市与常州市共同举办的产业扶贫协作恳谈会上，紫阳县政府与常州方圆制药有限公司签订了中药材深加工项目，总投资高达5亿元，成为常州与安康对口帮扶工作的一大亮点。

对于方圆制药有限公司派驻安康的代表王国华来说，这次跨省协作对公司的发展影响深远：“方圆作为国产制药公司，一直肩负弘扬中医药的责任，紫阳县多达200多种中草药材资源无疑让公司有了一个‘聚宝盆\’。”

而在分管恒紫循环园区建设工作的县委常委、副县长（挂职）夏志文看来，飞地园区仅靠安康市内区县资源的整合仍不能振翅高飞，必须借国家由东向西产业梯度转移的东风，把眼光放向全国去淘金。

“从常州新北区党政办主任的岗位上，挂职紫阳县副县长，最大的感受是紫阳‘浑身是宝\’，自然资源十分丰富但都缺少开发。”夏志文认为，对于江苏地区来说，疯涨的人工、运输、厂租等成本正在让一部分南方企业寻找新的发展洼地，如果能找准结合点，紫阳将在这一轮国家产业梯度转移红利中分一杯羹。

为此，在苏陕合作的大背景下，对于恒紫园区的规划，一开始就考虑到了这些要素。“为承接南方产业转移，兼顾环保任务，园区结合自身特点，规划了新型建材、中医药制剂、电子加工等几大片区。”詹金泉介绍，为了达到环保要求，恒口示范区还在配套中新修了一座污水处理厂。

正是这座污水处理厂，让方圆制药最终选择落户恒紫飞地园区。“中药制剂会有废水排放，园区的环保设施让企业没有后顾之忧。而紫阳县满山遍野的中药材，又为企业提供了丰富的原材料。”王国华介绍，公司还将在紫阳、白河、岚皋、恒口等地建设2万亩标准药材种植基地，利用当地资源形成研发、种植、制造一体化的大型中医药企业。

“通过苏陕协作这个大平台，常州的企业找到原材料、厂区、工人，紫阳县将自身禀赋变现，真正践行了青山绿水就是金山银山的发展理念。”夏志文说。

常州方圆制药有限公司计划投资5亿元在恒紫“飞地经济”循环产业园区投资建厂，项目将实现销售额3亿元，税收4千万元，解决当地100余名群众就业。

紫阳“飞地经济”园区内陕西睿智环保建材有限公司环保建材项目生产车间一角。 吴单 摄

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