提高支农资金使用效率的有益探索

国务院发展研究中心农村经济研究部樊雪志

2012年，中央财政用于“三农”的支出超过1.2万亿元，约占中央财政总支出的1/5。怎样管好用好庞大的财政支农资金，成为摆在各级政府面前的一道难题。

安徽省来安县在开展水库移民后扶的工作中，在财政资金一定的情况下，让农民根据轻重缓急，自己选项目；在政府部门提供技术支持的基础上，让农民组建理事会，自己建项目；在政府抓好监督的前提下，让农民走上前台，自己管项目。笔者实地调查发现，来安通过“三自”模式完成了农田水利、人畜饮水、村组道路、文教卫生等移民后扶项目，有效遏制了农村工程建设领域的腐败现象，把一些农村急需项目建成了群众满意工程和质量放心工程，显著提高了财政支农资金绩效。截至2013年4月底，来安县累计投人省级以上扶持资金5144.3万元，实施移民后扶项目240个，惠及农民约3万人。

财政出钱、集体“拍板”，把资金花在刀刃上

2012年6月，来安县新安镇姜湖村委会获得一批移民后扶资金，准备用来建设支农项目。村委会向全村每户发放了问卷调查表，最后收集汇总出中心组至新集村水泥路、面店（电动机）机站、中心组至面店组水泥路和朱郢（电动机）机站4个备选项目，交由村民代表大会进行讨论，最终以举手表决方式确定中心组至新集村水泥路为2012年第一批实施的项目。村民听后拍手叫好。

在以前，建什么项目，怎么建全由乡镇政府或村委会领导班子说了算，村民一般是项目已经开工建设了才知道，建出的项目并不一定是群众最急需的，结果是钱花了，还得不到群众的好评。为把支农资金花在刀刃上，来安探索在财政给定扶持资金的情况下，让农民根据本村组的实际需要，自主确定最为紧迫的项目。农民集体“拍板”定项目，充分尊重了农民群众的决策权，当然能获得农民的支持。

农民自己定项目，也严格按照规定流程进行。第一步，各村根据项目资金规模，组织村组干部入户调查征集本村组内村民盼望实施的项目。第二步，由村委会召开村民代表大会，对各村民小组提出的项目，按“受益面、投资额、轻重缓急、支持率”四个方面逐一讨论、筛选、投票，初步确定拟建项目。第三步，各村委会将选定的项目，报到上级部门核批，拨付资金。项目遴选过程的会议记录和公示照片都进行存档。

调查发现，农民自选的项目在建设过程中扯皮拖延现象大为减少，项目建设明显加快。项目的实施，使得水库移民地区农村长期难以解决的问题得到了解决。例如地处偏远山区、交通一直不便的杨郢乡利用移民后扶支农资金，将村与村的主干道和村与组的道路全部修通，彻底解决了群众出行难的问题，方便了群众生产生活。

政府指导、农民“唱戏”，项目节支惠及村民

在以前，项目定了之后，村委会一般会对外发包给施工队伍。但施工队伍往往标价较高，工程质量也参差不齐，还时常涉及与村民的用地、用水、用电等纠纷。来安考虑到一些项目工程其实并不复杂，如果政府部门能针对施工过程中出现的技术难题，派技术人员现场指导，及时协调解决，并且加强对项目的指导调度，实行工期倒排，明确完成时限，那么工程完全可以由农民自己修建。于是，有关部门在努力提供技术支撑的基础上，对一些难度不大的工程，放手由农民自己建设。

在自定项目得到批复后，由村委会组织召开村民代表大会，按照民主程序选举产生项目理事会，作为项目实施主体。一个项目一个理事会，理事会原则上从受益的村民组中选出，积极引导有威望、懂技术、会干事的村民担任项目理事会成员。理事会在村委会领导下，受村民代表大会委托，设立工程、财务、监督三个小组，具体负责项目建设，实行村民自建。对深水井、水塘加固等技术要求高的工程由理事会以“包技术不包料”的方式发包，并由理事会负责采购项目建设所需要的材料。理事会按照批准的实施方案负责进行建筑材料采购、派工、设备租赁、记录施工日志、财务支出管理、质量监督、项目费用明细支出公示和报账等。怎么建设项目、谁来建项目由村民说了算。村民们普遍认为实施移民后扶支农项目是为自己干事，干好事情是为自己，他们的积极性和主动性被充分调动起来。

村民自建与政府代建发包相比，在材料、用工和税负等方面花费得以节省。加之村民自建项目不需招投标，一般不实行单项审计，节约了工程招投标、审计和监理等费用。像一个小项目招投标代理费2000元，审计费用最低1000元，专家评标费用1500元，监理费用5000元，4项费用就能节约近l万元。从实践来看，自建项目一般可节约投资20%-30%不等。村民一心想着利用有限的资金尽量多做一点事，最大限度地提高了项目资金使用效益。例如舜山镇石固村大张郢1.5公里水泥路，村民自建费用34.4万元，与“村村通”建设实际投资相比每公里节约2万-3万元。

与此同时，农民参与自建项目，得到了相应的劳动报酬，收入得以提高。据统计，半塔镇村民劳务费和理事会人员劳务补贴达162.2万元，占工程总投资的15%。在原材料上，大量使用本地的砂、石、木材等资源，拉动了运输等相关服务业的增长，实现了本地资源商品化，有效增加了水库移民群众的收入，让库区农民得到了实惠。

透明公开、自我管理，人人心中有本明白账

在项目实施过程中，政府部门不断强化监督力度，把制度建设和监管工作作为推进“三自”模式的有力抓手，先后完善了项目管护、工作考核、奖罚激励等制度，用制度保障项目监管的落实，推动后扶工作的开展。在监督上，要求乡镇对理事会人员选举、移民项目确定、实施方案编制、项目工程质量、安全监督、项目档案建立、材料和资金的使用管理等进行全过程监督。对项目建设不定期地进行明查暗访，严格检查乡政府、村委会和项目理事会履行职责情况。对发现的问题及时通报，并立即予以纠正。哪个乡镇在项目验收或考评中被发现有违规操作的，就处罚哪个乡镇，确保项目建设能够确实落到实处，移民群众能够确实受益。

实施阳光操作，让群众享有项目建设全程知情权。项目理事会具体负责项目的实施，村委会负责项目建设资金和监督管理，村委会管钱管事，理事会花钱办事，并建立公示制度，充分维护群众的知情权和监督权。在操作流程上，实行“四个一定”，即计划实施的移民后扶项目一定要由村民代表大会提出和确定；项目理事会一定要由村民代表大会选举产生；项目的实施一定要由项目理事会组织村民自建；项目建设一定要实行全过程公示，尤其是项目资金明细账要全面接受群众的监督。在材料采购上，实行询价采购。严格规定了理事会采购的询价程序，并进一步把询价扩大到施工设备租赁、技术人员聘用等方面，所确定的价格和材料、设备、服务提供者及其联系电话在村公示栏公示3天元异议后才能采购。在项目推进上，实行“三期公示”。一期对确定的项目和理事会成员及分工进行公示，让群众知晓；二期对自建项目的用工、材料、租用机械设备的询价进行公示，让群众明白；三期对项目建设所花费的劳务工资花名册、机械租赁费、购材费用明细、前期勘察费、方案编制费、技术服务费以及其他合理费用等进行公示，公示期半年，每一期公示均留有照片存档，接受群众监督与查询，项目建设真正做到了公开透明，阳光操作。

农民自主管理项目，让来安农村干群关系不断改善。对于项目的用钱、用工、用人等账目，每位村民心里不再是一抹黑，而是明明白白。村民体谅村、乡干部的辛劳，干部也树立起了清廉、亲民形象。同时，项目管理过程中，村民与干部在一起沟通的机会多了，增进了相互理解和信任。而得民心的支农项目不断实施，让村民感受到了以前想不到的实惠，农村的生产生活环境也在日益改善，农村日趋团结、和谐、稳定。

编者注：该调查报告分别发表在国务院发展研究中心《调查研究报告》［2012年第006号］、中共中央宣传部主管的《时事报告》2013年第6期上。

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