公益性基础设施建设如何“向改革要红利”——国省干道 投融资体制突围

本报记者 胡旭 本报通讯员 吴敏

2013年底，全省私人轿车保有量达164.3万辆，比2012年增长28.2%。 “有车族”出行时都离不开国省干线普通公路，驾车出城要走干线公路，下高速公路后也要走干线公路。

这就是国省干线普通公路最核心的功能：它是公路网络的中坚力量，也是综合交通运输体系下各种运输方式衔接的“润滑剂”。然而，干线公路在取消收费、回归公益后，建设“欠账”日甚。直到2011年底，全省一级公路（双向四车道以上）仅600多公里，占公路里程不足4%。

这也是全国性的难题。 “希望安徽能在国省干线建设上闯出一条新路来。 ”交通运输部负责人在安徽省调研时曾提出这样的期许。

当前，全省国省干线公路建设体制改革正在深入推进，催生了新一轮建设热潮：今年上半年，全省国省干线建设完成投资超过115亿元，而这项改革启动前，平均每个年度的投资额只有30多亿元。交通运输部也因此将安徽列为全国“加快国省干线建设试点省”。

公益性基础设施建设该如何“向改革要红利”？本报记者就此展开调查。

从“通道功能”到“开发功能”：

快速通道与产业走廊一体化的国省干线“角色之变”

启示

依托干线公路，布局产业园区、完善城镇体系，正在成为加快工业化、城镇化进程的普遍路径。改革国省干线建设体制，释放的不仅是加快干线公路建设的红利，更是经济社会发展的红利。

镜头一大别山区“1+12”快速通道

“从六武高速公路斑竹园出口到天堂寨风景区的45公里路段，原计划今年11月建成通车，目前我们正在加快建设，力争赶在国庆黄金周前建成，早点发挥效益。”六安市交通运输局局长李卫东说，对大别山区旅游发展和扶贫开发来说，建设中的大别山旅游扶贫快速通道可以说是当前的“一号工程”。

这条快速通道，经金寨、霍山两县，将六武、六潜两条穿越大别山区的高速公路相连接，沿线分布着天堂寨、白马尖、铜锣寨等12个大别山区的著名景区。与其它干线公路相比，这条快速通道建设的最大不同就是“1+12”的布局，即建设1条长达193公里的“主线”和分别连接12个风景区、总长66公里的“支线”。

这一项目投资近30亿元。“目前贷款融资进展比较顺利，各家银行也都看好这条路给沿线旅游产业和扶贫开发带来的良好前景。 ”李卫东说。

“312国道合肥至六安扩建成六车道后，对我来说，省钱又省时了。 ”潘靖说，他经常往返于合肥和六安之间，这条快速通道建成后，比走合六叶高速公路省了1/3的路程和80%的通行费。

潘靖是维麦科斯机械制造有限公司董事长，该公司生产的叉车产品主要出口海外，从六安装车，由集装箱卡车运至上海港后装船。潘靖说，他与合伙人在考察了中部几个城市后决定在六安设厂，看中的就是厂址紧靠国省干线带来的运输便利优势。

“六安市将承接产业转移集中示范园区布局在312国道两侧，就是要依托国省干道来扩展城市空间，优化产业布局。 ”该园区管委会副主任陈明龙说，312国道合六段正在成为合肥经济圈重要的“工业走廊”。

对于毗邻南京的滁州来说，干线公路建设自然会把南京作为重要朝向。在滁州主城区经南谯区乌衣镇至南京的滁宁快速通道全线建成不久，该市已经全面启动104国道滁州城区至来安县汊河经济开发区段的扩建工程。这段全长超过23公里的国道全部采用双向八车道标准建设，将建成滁宁第二快速通道。

滁州市交通运输局局长王义成介绍，这一项目连接滁州市承接产业转移示范区、苏滁现代产业园、汊河新区和南京高新区，将为打造滁宁产业带提供支撑。

“以前我们修路时，主要考虑通道功能，很多时候都从外围绕开城镇和人口密集地区。现在则优先考虑开发功能，从城镇密集地区穿过，旨在带动沿线地区城镇化发展。 ”作为多年从事公路建设的技术专家，该项目建设管理办公室主任吴海清明确感受到国省干线的“角色之变”。

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，对国省干道给出了“两个基础”的定位：城市群内部多层次快速交通运输网络的基础，改善中小城市和小城镇交通条件的重要基础。

城镇化水平较低的皖北地区，更加倚重国省干线在工业化、城镇化进程中的基础性和先导性作用。

上世纪60年代才建县的利辛县，目前工业化、城镇化率均低于全省平均水平近20个百分点。但是，4条省道穿境而过被该县作为最突出的发展优势之一。该县的“工业突破、城镇扩容”战略均依托干线公路推进，除了县城和开发园区外，在省道沿线布局9个乡镇工业区和10多个人口过万的中心镇，作为工业化和城镇化的发展载体。为此，该县正在推动将境内总长161.5公里的4条省道全部改造成一级公路，总投资超过30亿元。

而对于财政收入刚刚超过10亿元的利辛县来说，30亿元的国省干线建设投资是一笔沉重的负担。这正是国省干线建设长期“欠账”的缩影。

全省《干线公路“十二五”发展规划》披露，整个“十一五”期间，全省干线公路建设完成投资160亿元，仅及部分周边省份的1/4。干线公路平均每年大中修里程约为640公里，仅占干线公路总里程的6%左右，远低于13%的国家标准。这种“欠账”不仅导致全省干线公路等级偏低，而且路面毁损现象普遍，通行能力受限。

2013年底，全省二级以上公路里程仅为1.62万公里，在全省17.3万公里的公路总里程中占比仅为9.33%。如果不及时弥补通行能力和支撑能力不足的“欠账”，作为公路网“中坚力量”的国省干线公路，势必成为制约工业化、城镇化进程的突出“瓶颈”。

在省交通运输厅厅长梅劲看来，二级公路收费政策取消后，沿用20多年的“贷款修路、收费还贷”模式走到了尽头。但是，基于这一模式形成的“由省级交通公路主管部门负责修路”的国省干线建设旧体制并未及时 “退出”，这正是造成建设“欠账”的深层次原因。

“国省干线公路是社会公共产品，各级政府必须承担起投入责任，这是安徽省国省干线公路建设体制改革的根本取向。 ”梅劲说，随着干线公路在工业化、城镇化进程中发挥着越来越重要的先导作用，深化国省干线建设体制改革、弥补建设“欠账”，释放的不仅是加快公路建设的红利，更是加快经济社会发展的红利。

从“要我修路”到“我要修路”：

2013年全省国省干线建设完成投资380亿元，相当于此前7年投资总和的1.34倍

启示

国省干线建设体制改革，探索出“明晰事权责任—向下放权—资源下沉”的路径，各地有了整合资源、加快建设的动力和能力。

镜头二

天长“路更长”

“两年前，只要一上网，我这个交通局长就有一种在火上烤的感觉。 ”6月下旬，站在建成通车不久的312省道天长至釜山一级公路边，天长市交通运输局局长黄浩感慨万千。

尽管经济在省内相对发达，但因为地理位置特殊，天长一直是全省公路网末梢。一直到2012年，境内的国省干线几乎全是二级公路。由于经济活跃，物流量大，路面破损严重，与邻省差距更是鲜明，网上一片“吐糟”声。

2012年，天长市积极落实全省国省干线建设体制改革举措：该市财政每年安排1000万元交通建设专项资金，在全省所有县区中率先成立交通投融资平台，注册资本5亿元。 2013年，该市国省干线建设投资超过10亿元，在建工程里程超过200公里。如今，黄浩的底气足了：与邻省交界的道路等级、通行能力大大提高，网上“点赞”的人也多了。

2012年下半年，全省国省干线公路建设体制改革启动，此前延续多年的“省级公路部门负责修路”模式被摒弃，确立了“省市共建，以市为主”的新体制。建设热潮“应声而起”：此前，每年30多亿元的投资规模已经持续多年。但2012年当年，全省完成投资96.4亿元。到2013年，完成投资380亿元，相当于此前7年投资总和的1.34倍。

省公路局副局长孙东根介绍，2008年底，成品价格和税费改革以及取消政府还贷二级公路收费政策之后，公路部门融资能力逐渐丧失，由公路部门作为主体的建设模式陷入困境。 2010年，省政府出台《加快交通运输基础设施建设的意见》，提出国省干线公路建设资金由省市县三级政府共同筹集，但建设主体责任仍然由公路部门承担。但是，由于这一制度设计中“条”“块”事权责任不清晰，投资仍然无法保障，到2012年上半年，国省干线建设几近“断炊”。

在这一背景下，2012年4月，安徽省出台《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展实施意见》，明确“普通公路是重要的社会公共产品”，提出“建立以公共财政为基础、各级政府责任清晰、财力和事权相匹配的普通公路投融资长效机制”。随即，国省干线建设体制改革全面启动。

改革首先明确了国省干线的建设和投入主体，即“省市共建，以市为主”。市级政府承担主体责任，成立交通建设投融资平台，负责组建干线公路建设项目法人。各市在财政预算和土地出让金中安排一定比例资金，同时整合部分经营性资产，共同注入交投公司作为资本金，为国省干线公路建设搭建投融资平台。省级政府为落实共建责任，在省级财政预算中每年安排15亿元，同时从中央代发地方债中每年安排30亿元，与中央车购税给安徽省转移支付的120亿元，一起作为资本金注入各市的交通投融资平台，支持各市交投公司提升融资能力。

向下放权，也是改革的关键性部署。改革前，国省干线建设项目的规划、立项、建设等各环节都由 “省里说了算”。改革后，项目前期工作审批权限下放至各市。

“明晰事权责任—向下放权—资源下沉”的改革路径，让各市具备了整合资源的能力和加快国省干线建设的动力。

“以前是给钱就干，不给钱就不干，经常是上面催着干、赶着干。现在是不等不靠，创造条件也要干。 ”王义成说，在新体制激励下，2013年，滁州市国省干线公路建设开工率位列全省第一，当年超额完成投资近20亿元，是年初计划的近两倍。

国省干线“省市共建，以市为主”的新体制，体现了十八届三中全会《决定》中提出的 “区域性公共服务作为地方事权”原则。但是，改革的探索仍充满曲折。

“全省公路建设体制改革后，市级财政压力巨大。 ”淮北市委书记肖超英说。2013年，淮北市财政总收入为93亿元，而该市正在规划建设连接合徐、济祁高速公路的一级公路和连接徐州市的快速通道，总投资就超过30亿元。

为了缓解市级财政压力，很多市将“以市为主”变成“以县为主”，县域内的国省干线都由县级政府作为投资建设主体。在孙东根看来，由于安徽省县域经济总体较为薄弱，县级政府普遍并不具备很强的融资和建设能力。因此，市及市以下的建设资金，原则上应当由市一级实行“总量兜底”。

“提供基本公共服务是政府的责任，明晰事权的改革探索中也须防止‘责任下卸\’的偏向。 ”孙东根说。

从“收费还贷”到“平台融资”：

18个市（县）交投公司注册资本超440亿元，撬动的建设项目投资规模超过1300亿元

启示

国有资本加大对公益性企业的投入，须走好整合资源、放大效应的路子。调动社会资本参与的积极性，应成为下一步深化改革的探索方向。

镜头三

1亿和100亿

直到“十一五”末，作为省会城市，合肥市境内的一级公路通车里程仅有42公里。合肥市交通运输局局长方正杰介绍，改革前，某些年份合肥市国省干道建设投资只有1亿多元。 2012年，合肥启动建设总长155公里的环巢湖旅游大道和8条连接合肥经济圈其它市县的国省干线建设，总里程达496.5公里，总投资223亿元。 2013年完成投资80亿元，今年预计完成投资超过100亿元。

从1亿元到100亿元的跨越，离不开一个关键的角色——合肥市交通投资控股有限公司。该公司隶属于合肥市政府，总资产86.51亿元，净资产53.93亿元，对合肥市国省干线公路建设资金需求进行“兜底”。 2013年，该公司的融资规模接近50亿元，有效满足了当年的建设资金需求。“根据财税制度设计的本意，车购税用来修路，燃油税用于养路。”合肥市交通运输局副局长黄永宏说，国省干线公路回归公益属性后，公共财政应当承担国省干线建设投入。但目前中央车购税每年转移支付到安徽省的规模在40亿元左右，而1公里一级公路建设成本在2500万元左右，这笔钱仅够修160公里一级公路。

理性地看，中央财政的转移支付和各级政府财政投入，是按年度形成的持续性现金流，而国省干线建设的投资，则是在相对较短时期内集中释放的资金需求。这种期限的错配客观上造成了国省干线投资的巨大缺口。

因此，支持各市成立交投公司、组建国省干线投融资平台，就成为安徽省国省干线建设体制改革的关键一招棋。在清理政府性融资平台的大背景下，迈出这一步需要很大的勇气。降低政策风险、金融风险的唯一路径就是将融资平台做实。

改革后，安徽省各市普遍拿出部分商住用地和经营性国有资产注入交投公司。同时，广泛整合与交通运输行业相关的经营性国有资产来做实交投公司。比如，芜湖市的加油加气站、公路户外广告、工程性采砂、汽车租赁、旅游集散中心的经营权，马鞍山市港口岸线的有偿使用权，蚌埠的公路沿线服务区经营权等，都被注入交投公司。

这些原本分散的经营性国有资产，在交投公司的平台上发挥了“聚沙成塔”的作用。到今年初，全省18个市（县）交投公司注册资金累计达到441.95亿元，实收资本累计达336.9亿元，2013年累计融资97.83亿元。随着平台融资杠杆效应的发挥，目前全省在建的国省干线公路项目总投资规模达1307亿元，到2013年底已经完成投资502亿元。

这一探索，也顺应了十八届三中全会《决定》中关于“国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献”的改革部署。

当前，铁路、保障房建设成为稳增长的重要着力点。今年安徽省有6条铁路开工建设，还将规划建设以地方投资为主的城际铁路网，投资达数千亿元，保障房建设也提出了数百亿元融资需求。国省干线公路建设体制改革，为铁路、保障房等公益性基础设施建设投融资体制改革提供可资借鉴的路径。

但国省干线建设面临的融资压力值得关注。涡阳至亳州的307省道扩建过程中，部分用来抵押贷款融资的经营性土地，仅获得评估价格3成左右的银行贷款额度。因此，不断探索拓宽投融资渠道成为当务之急。“我们也在探索与国有大型企业合作推动国省干线建设的新路子。 ”六安市交通运输局副局长徐干说。

在公益性基础设施投融资体制改革中，政府与社会资本合作的“PPP模式”已经受到决策层的高度关注。显然，如何调动社会资本参与的积极性，是安徽省继续深化国省干线建设体制改革值得探索的方向。

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