谁是工程建设中挂靠监管的责任人？

近期，县政府监察部门对县内某乡一桥梁工程建设开展了责任督查，起因是在项目实施中，中标企业存在挂靠嫌疑。为此，县监察部门对在项目建设中涉及到的相关单位进行了调查，县招管办因负有对该项目招标监管职责而接受调查。经过县监察部门认真调查、取证，结果表明：该项目招投标过程依法合规，且中标企业在投标过程中所提交的资质证件、投标文件均为本公司原件，投标保证金是从其公司基本账户转入，参与项目开标人员也为本公司人员，所有条件均符合规定和程序。根据《合肥市治理建设工程项目挂靠行为实施办法》(合建[2009]107号)有关规定，最终确定该项目招投标过程中没有出现可以认定为挂靠行为的任何情形，此项目招标过程严谨规范，合法有效。

那么，项目的挂靠发生在哪里？什么情形可以认定为挂靠呢？目前，在建筑市场上普遍存在当事人借用他人资质进行投标或承揽工程，诸如无资质的挂靠有资质的、低资质的挂靠高资质的、一个企业挂靠另一个企业的……，从而在借用人与出借人之间形成了挂靠关系，这是《建筑法》明文规定的一种严重违法行为。挂靠现象之所以产生，其根本原因就在于经济利益的驱动，一方通过出借自己的资质，既能创收，又能增加业绩，“名利双收”；另一方通过使用他人的资质证件，最终达到承揽本不该承揽到的工程项目，获得丰厚的利润。2009年，市建委专门出台《合肥市治理建设工程项目挂靠行为实施办法》，明确了对企业挂靠行为的几种认定情形，主要包括：一是使用他人资格证书及相关材料，并以他人名义投标或承接工程；二是投标保证金、履约保证金等均由挂靠人负责筹措并以企业名义缴纳；三是投标文件及有关技术性文件非本企业编制或非本企业委托相关单位编制的；四是合同约定的企业与现场实际施工方之间无产权或财务关系，约定的项目主要管理人员不到岗或严重缺岗，而实际由他人履行职责且他人非本单位人员。

实践证明，挂靠行为严重破坏了市场公平竞争的秩序。由于挂靠者往往是施工资质比较低的企业或社会闲散队伍，自身的人员、机械、管理、技术水平有限，有的并不能满足工程施工要求，在工程质量、安全、工期等方面存在众多隐患。同时，为争取建设单位和被挂靠企业的信任，挂靠人不惜以金钱开路，拉关系走后门，败坏社会风气，成为滋生腐败的源头之一。可见，挂靠行为不但危害建设单位的利益，使工程质量无法保证，还诱发了不正之风甚至导致了经济犯罪，贻害无穷！既然挂靠行为会造成诸多不良的社会后果，那么究竟该如何去监管，其实施监管的责任主体又是谁呢？众所周知，挂靠行为具有很强的隐蔽性，尽管县招投标中心在招投标环节对投标企业的营业执照、安全生产许可证、企业资质等级证书、项目经理资质证书、投标保证金缴纳、投标文件及参与项目开标的人员身份等情况全部进行了严格审查把关，使得挂靠行为在招投标环节难以生存并遁于无形，此次县监察部门的督查也正说明了这一点。但不可否认的事实是，一旦中标企业与业主签订中标合同后，到了具体施工环节挂靠现象自会浮出水面，“化无形为有形”，让业主防不胜防、难判真伪，并由此引发出监管责任主体的归属问题。为此，《建筑法》等有关法律法规规定，建设单位是项目建设的责任主体，《合肥市治理建设工程项目挂靠行为实施办法》也对各主体在防范治理挂靠中所应承担的职责和义务作出了明确界定。因此，建设单位应承担和履行监督查处和纠正挂靠行为的主体责任，一是在合同中要明确对挂靠等违规行为的处罚条款，严格实行中标企业项目经理押证管理制度，并据此严查进场人员身份，在工程未竣工验收前不得将项目经理证返还中标企业，待竣工验收合格后方予退还；二是对日常监管中发现的施工、监理单位挂靠行为，应及时向相关监督部门报告；三是对发现的工程款项走向不正常时，应立即停止支付并采取相应措施，防止资金流入挂靠人员账户；四是建立清场机制，发现项目承包单位有挂靠等违法违规行为，一经查实，应依据招投标文件以及合同约定立即清场或采取其它对应措施。施工单位应切实加强内部管理并承担相应责任：一是实行项目资金专户分账管理，不得将工程款等转入非本单位（人员）账户；二是不给非本单位人员出具介绍信和法人授权委托书；三是不接纳非本单位人员投标保证金；四是不将非本单位人员配备到项目管理机构，合同约定的项目负责人必须在岗履责，不得由他人替代。监理单位应做到，一是认真审查施工单位的各种资质、资料，履行签字把关手续；二是按规定配备项目总监和项目监理部；三是发现被监理项目有挂靠等行为的，应即予以制止，经制止无效的，应向建设单位和相关行政监管部门报告。各有关行政主管部门则负责查处和打击本部门主管的建设工程挂靠行为，并利用多种手段，积极开展对建设工程全过程的监督检查，加大对各方主体挂靠等行为的查处和打击力度。县招管办应协助建设单位加强标后管理，依据建设单位反映的情况，对存在严重不良行为的企业、个人进行曝光和市场限制准入。各方主体在项目建设过程中，应在各自职责范围内加大对企业挂靠行为的监管和执法力度，对已查实的挂靠行为，要严格按照法律法规和合同约定追究挂靠人责任，彻底斩断挂靠双方的利益链条，维护建筑市场秩序，净化市场环境。各投标企业要充分认识到出借资质挂靠的违法责任，要坚持诚实守信原则，不为眼前蝇头小利所动，坚持靠自身实力打造企业品牌，赢得社会各界支持和信任，这样才能最终在激烈的市场竞争中立于不败之地。

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