关于淮南市本级2015年度预算执行和其他财政收支的审计公告 （二零一六年七月二十九日）

根据《中华人民共和国审计法》第十七条规定，市审计局对2015年度市本级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。主要审计了市财政部门组织的市本级预算执行情况、市地税部门组织的部分税收征管情况；对市本级一级预算单位预算执行情况进行了总体分析,并对市水利局、市规划局、市沉治办、市总工会、市公共资源交易管理局、市广电台、市宗教局、市民政局、市交通运输局等十二家单位预算执行情况进行了重点审计；组织实施了稳增长等政策措施贯彻落实跟踪审计、送温暖及帮扶资金、医疗废弃物处置、城乡医疗救助资金等专项审计和调查,以及政府重点投资项目跟踪审计和部分大建设项目竣工决算审计。在市人大常委会、市政府的高度重视与支持下，审计工作进展顺利。现将审计结果公告如下：

一、市本级预算执行审计情况

2015年，面对严峻的财政经济形势，在市委、市政府的坚强领导下，市财政等部门克服困难，积极应对，突出重点，改善民生，不断提高财政财务管理水平，完成了市第十五届人大常委会第四次会议批准的年度预算。市本级公共预算财政收入完成56.5亿元，为年初预算的103.9%，增长8%，其中：地方一般预算收入完成34.16亿元，为年初预算的97.3%，下降0.8%；加上上级补助收入、调入资金等46.8亿元，收入总计80.96亿元。市本级公共预算实际支出74.53亿元，为调整预算的97.3%，增长12.8%；加上补助市县支出等，支出总计78.93亿元，收支相抵，年终结余2.03亿元。市本级政府性基金收入总计32.12亿元，支出27.22亿元，年末滚存结余4.91亿元。市本级国有资本经营收入1.63亿元，支出1.69亿元，年末滚存结余0.06亿元。市本级社会保险基金收入56.86亿元，支出55.69亿元，年末滚存结余32.37亿元。

服务经济转型升级。设立首批市级产业发展引导资金12.5亿元、天使投资基金1亿元，支持主导产业、高成长性产业发展，实施创新驱动，促进产业转型升级。建立政银担新型担保模式，构建“4321”担保风险分担机制，发放贷款3.5亿元。设立续贷周转资金1亿元，帮助53户小微企业周转贷款3.6亿元。安排奖励资金680万元，支持17家企业上市融资。安排资金5353万元，推进大气污染防治和水环境保护。安排资金2387万元，支持秸秆资源综合利用。

夯实民生保障体系。认真实施省级33项民生工程，共投入资金22.3亿元。安排资金11.5亿元，支持义务教育、职业教育、高等教育、学前教育均衡发展。安排资金26.3亿元，完善社会保障体系。安排资金5717.4万元，深化医药卫生体制改革，巩固扩大基层医改和县公立医院综合改革成果。安排资金3136.4万元，支持就业困难群体、高校毕业生就业创业。城乡低保标准和五保供养标准得到明显提高，敬老院建设标准比省定标准高出60%。

深化财政重点改革。深化改革，确定重点任务，加快建立现代财政制度。建立跨年度预决算平衡机制，试编三年滚动预算，增强预算前瞻性。完善转移支付管理，提高区域基本公共服务能力。推进“营改增”改革扩面。实施煤炭资源税从价计征改革。推广政府和社会资本合作（PPP）模式。推进政府向社会力量购买服务工作。支持市级融资平台改制重组。做好托管区域财政工作。支持和促进公务用车改革、工资制度改革和机关事业单位养老保险制度改革工作。

推进财政预算管理。贯彻实施《预算法》、《会计法》等财经法律法规，建立并执行差旅费、因公临时出国经费、外宾接待经费、会议费等制度。推进预决算、“三公经费”等信息公开，加大对历年项目结转、专户结余资金清理力度，清理收回专户结余1.4亿元。推行村级财务乡镇代理工作，开展涉农资金专项整治。完善政府采购管理，健全政府采购制度。加强地方政府债务限额管理、风险预警防控，防范债务风险。

均衡区域保障能力。市财政多措并举，通过调整财政体制、盘活存量资金、优化支出结构、增加转移支付等举措，积极帮助县区破解财政困局。2015年市对县区一般性转移支付21.9亿元，净增5.6亿元，调度资金42.7亿元，支持县区经济和社会事业发展，增强县区保障运转和财政有序运行能力。

审计结果显示，2015年，市本级预算执行和其他财政收支总体情况良好，但审计也发现市本级财政预算管理和执行中存在一些问题，需要在今后的工作中加以改进。

（一）税收收入增长困难。2015年市本级地方财政收入完成34.16亿元。从收入结构看，由于全市煤电主体产业低位波动运行，尽管经济启稳回升，但对税收的贡献尚需时日，税收收入增长效应尚未充分显现。市本级地方税收完成20.35亿元，为年初预算的81%，比上年下降15.4%；非税收入完成13.81亿元，比上年增长33.2%，占地方财政收入的40.43%，较上年提高10.31个百分点。

（二）部分税收未征缴到位。一是漏征缴耕地占用税2507.78万元。其中：未执行“先税后证”规定漏征1629.02万元，临时占用耕地漏缴72.19万元，未按实有面积计征漏征耕地占用税806.57万元。二是未足额申报计征城镇土地使用税。2014、2015年有867户企业未按照确定的期限足月申报城镇土地使用税，两年少征土地使用税3759.67万元；未按规定税率计征城镇土地使用税，涉及税款32.65万元。

（三）部分支出安排不合理。一是列支挂暂存规模较大。2015年末，市财政采取权责发生制方式将教育费附加、矿产资源费、排污费、扶贫资金等6480.85万元列支并挂暂存款，当年并未实际支出。二是列支融资平台公司支出较多。2015年，市本级财政对非预算单位的融资平台公司各项支出达16.49亿元，占当年财政支出的22.1%，其中主要是市产发集团9.1亿元、市建发集团资本金1.7亿元等。

（四）预算稳定调节基金规模偏大。截至2015年末，市本级财政预算稳定调节基金余额44056万元，占当年一般公共预算支出的5.91%，超出规定比例0.91个百分点。

（五）涉税信息交换共享机制未完全执行，税源监管有缺失。2015年8月，淮南市人民政府印发了《关于建立涉税信息交换与共享的通知》，提出建立涉税信息交换与共享机制，明确了37家协税护税单位职责与分工。但37家单位提供的涉税信息不全，尤其在土地占用审批、房地产交易等涉税信息方面，未做到及时全面与税务部门进行交换共享。

二、部门预算执行审计情况

市审计局在2015年部门预算审计中采用财政联网审计系统，对市本级154家一级预算单位部门预算执行情况进行了综合审计分析，同时对12家单位的2015年部门预算执行情况进行了重点审计。审计发现的主要问题有：

1.部门预算编制不完整。一是部分单位收入预算编制不完整，如市公管局罚没收入217.96万元、市总工会房租收入81.75万元等，均未编入收入预算中。二是部分单位将年终结余转入往来款，未编入年初预算。如市民政局148.99万元、市规划局512万元、市安监局118.65万元。

2.部门结存资金连年结转，专项资金未能有效使用。市本级154家一级预算单位2015年末共结余结转资金31511.66万元。一是部分单位结转资金逐年增加。有7家单位结余结转资金由2013年4171.44万元增至2015年11645.77万元。二是部分单位结转资金长期不用。4家单位2015年末结余结转资金3312.83万元，近三年未动用；3家单位2015年末结余结转资金983.88万元，近两年未动用。延伸审计的潘集区、大通区和谢家集区民政局农村五保供养资金分别结余266.77万元、67.27万元和103.99万元。

3.往来资金归集户资金沉淀较大。2015年，市财政虽然盘活往来资金归集户存量资金32609.21万元，但该户扣除土地报批费、保证金后仍余60338.11万元，主要是治淮工程建设管理局项目资金22850.83万元、市经信委2571.89万元。预算单位项目资金长期沉淀在往来资金归集户中，未能有效发挥资金效益。

4.资金管理不规范。一是列支其他单位费用。2015年市总工会未将工会经费分成款拨付市国资委账户，而在自身行政账户列支国资委工会各项费用8.32万元，变相成为市国资委账外账。二是借用个人账户发放补助金或工资。2015年6月，市民委将9名宗教界人士生活困难补助4.4万元，先转入单位工作人员个人账户，后以现金形式发放；市政管理处支出农民工工资17.55万元，使用不规范的自制单据，工资发放程序也不规范。三是无依据或超标准发放奖金、加班费及津补贴。其中市公管局及其交易中心11.23万元、市广电台2.89万元、市沉治办超标准发放防汛值班费0.78万元。四是多预付工程款。市园林管理局和市政管理处未严格按照合同规定和工程进度支付工程款，多预付所属大龙园林绿化工程公司及华康市政道路建设维护有限公司工程款共计1385.08万元。

5.资产管理缺失。部分单位资产未在账面反映，如原市建设工程交易中心资产171.72万元在中心清理撤并后，未在合并后的市公共资源交易中心账面反映；市交通学校235.83万元资产未及时入账。部分单位资产管理不到位，市广电台2015年以物抵款物资187.14万元、市水利局防汛物资15.79万元均未设物资台账。

6.未履行公开招投标程序。市建委未通过公开招投标，将高速公路东出入口等工程项目直接指定给下属工程公司实施，涉及金额1040.6万元；市规划局支付地形图补测补绘费48万元，未进行公开招投标；市交通局购置服务37.19万元未通过政府采购。

7.无预算或超预算政府采购。市水利局政府采购超预算100万元；市政管理处无预算采购轻型货车等21.94万元；市经信委无预算政府采购8.68万元。

三、专项资金绩效审计调查情况

(一)稳增长等政策措施贯彻落实跟踪审计情况

2015年，为促进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策措施贯彻落实，市审计局对28个政府部门、7个县区、136个单位、35个项目进行了跟踪审计，发现和纠正了不符合国家要求的问题，对促进淮南市经济健康发展，政策落地生根起到了积极的推动作用。存在的主要问题有：

1.部分扶贫政策落实不到位。一是项目申报单位虚报工程量，未按项目申报内容施工建设。2014年，淮南市民丰瓜果蔬菜专业合作社以“大通区孔店乡河沿村草莓基地发展建设”项目申报财政资金70万元，其中新建连栋自控温室2000m2申请财政补贴45万元，而实际温室建设面积1536m2，与项目申报相差464m2。二是扶贫项目未实施或进展缓慢。2015年6月，省、市财政分别安排大通区和谢家集区财政扶贫专项资金250万元，截至2015年底，大通区尚未将扶贫资金细化安排到具体项目，仍处于谋划阶段；谢家集区初步安排的6个扶贫项目尚未实质性实施。三是扶贫投入未落到实处。2015年市财政分配毛集实验区扶贫资金240万元，按规定，毛集实验区应配套资金96万元，实际未落实。

2.少数高标准基本农田建设程序不规范。审计抽查发现，潘集区贺疃乡贺疃村等4个村高标准基本农田建设项目基本建设程序不规范。该项目涉及总投资892万元，耕地面积1.62万亩，项目设计、监理未进行招标，施工采取邀标形式而未进行公开招标；项目施工过程中设计变更申报手续不规范。截至审计时，该项目已完工，但未经省、市、区有关部门验收，项目建设单位也未提出验收申请。

3.部分县区农村饮水安全工程资金沉淀量较大。截至2015年3月末，凤台县、毛集实验区和谢家集区农村饮水安全工程资金共沉淀3869万元。此外，凤台县2015年农村饮水安全工程县级配套资金236.5万元未及时拨付到位。

4.城市地下管线普查工作进度滞后。由于淮南市地形图编制年代较早，与现状差异较大，地下管网（线）探测成果落图工作暂未完成，造成城市地下管网普查工作不能按计划如期完成。

（二）送温暖及帮扶资金审计情况

2015年市总工会送温暖及帮扶资金收入1483.56万元，支出739.02万元，年末滚存结余1425.17万元。存在的主要问题：

1.中央、省帮扶资金使用率不高。2015年，中央、省财政拨帮扶资金570万元，当年支出330万元，使用率仅57.8%。年末累计结余315.36万元，未能充分发挥帮扶资金作用。

2.帮扶资金来源渠道单一。2015年，淮南市帮扶资金全部来源于各级政府投入,其中中央占77.96%，未按规定从本级工会留成经费中安排。与此同时，市总工会工会经费尚有累计结余7061.51万元。

（三）医疗废弃物审计调查情况

市审计局对淮南市医疗废物的收集、转运、处置等情况进行了专项审计调查。审计表明，淮南市于2011年建成医疗废物处置中心，并先后制订了《淮南市医疗废物集中处置管理办法》等多项管理制度，分步分级推进医废处置，扩大集中处置覆盖面，至2015年底，全市共有107家单位进行了医废处置，基本覆盖全市医疗单位，医废集中处置效果明显。存在的主要问题有：

1.违规处置医疗污水产生的污泥。市第一人民医院、市朝阳医院、市妇幼保健院、淮南东方医院、淮南新华医院未将医疗污水产生的污泥，按危险废物进行处理和处置，均以普通生活垃圾处理，其中市第一人民医院废水沉淀池产生的污泥长期不做处理。

2.医疗污水处理监管不到位。审计抽查产生医疗污水的8家医疗机构中有2家污水未经处理直接排放，其中淮南济民医院排入市公共管网，毛集人民医院直接外排。市第一人民医院、市妇幼保健院、淮南济民医院、毛集人民医院和寿县县医院未按规定安装在线监控设施。

（四）城乡医疗救助资金审计调查情况

市审计局对淮南市2015年度城乡医疗救助资金进行了专项审计调查。审计结果表明，淮南市2005年成立了市城市医疗救助制度试点工作协调小组，制定和出台了《困难群众医疗救助实施办法》、《淮南市城乡医疗救助资金管理暂行办法》，至2015年淮南市已基本建立起了较为规范的城乡医疗救助制度。存在的主要问题有：

1.凤台县医疗救助资金安排不及时。抽查发现，凤台县2014年预算安排医疗救助资金不及时，县财政2015年初才将县民政局申请的2014年下半年医疗救助款191.03万元纳入预算，进行报销支付。其中未按时发放给个人的有150.08万元、未及时支付给垫付资金医院的有40.95万元，影响了被救助对象的生活。

2.挤占医疗救助资金。2015年，八公山区民政局在医疗救助资金中列支优抚对象医疗补助等2.56万元；大通区在医疗救助资金中支付优抚对象参合费用2.43万元。

3.已退保人员获得救助。通过比对淮南市五保人员、低保人员数据发现，有9人次不是五保身份而获得医疗救助资金1.45万元、66人次不是低保身份而获得医疗救助资金6.33万元。

四、政府投资重点项目审计情况

2015年，市审计局组织力量，分别对朝阳东路延伸段道路改造工程等78个工程项目实施了结算审计，对孔李淮河大桥、淮上淮河大桥等42个项目开展了跟踪审计。通过以上审计，共核减工程价款5.48亿元。在审计2009年6月至2011年1月相继开工建设的卧龙山道路、市政务中心业务用房、市政务中心人民公园、朝阳东路延伸段等项目时，发现工程项目在前期策划及决策、准备及实施、竣工验收及决算等方面存在一些问题，主要是：

(一)项目基本建设程序执行不规范。部分项目存在建设和审批程序倒置、开工手续不全等问题。如朝阳东路延伸段项目，初步设计、设计概算和专家组审查在可行性研究报告批复前就已完成；卧龙山路道路改造工程，环评和可研批复均在开工建设之后；学院南路和舜耕路改造工程，未取得规划许可证和施工许可证即开工建设。

（二）建设单位对项目设计和造价控制不严。一是施工内容超批复范围。如市政务中心业务用房项目超设计概算范围建造钢结构工程、幕墙工程和地源热泵工程，且未履行审批手续。二是建设单位对工程造价审核控制不严。如市政务中心人民公园项目绿化工程，报审金额2256.87万元，最终审定金额586.77万元，核减率高达74%，施工单位高估冒算，建设单位审核不严。三是项目超概现象严重。如朝阳东路延伸段项目，由于概算编制质量不高，部分项目漏编，该项目总投资5.95亿元，超概算3.38亿元，超概率131.5%。

（三）项目参建单位选定不合规。一是总包单位存在违法分包。如深圳市鹏森环境绿化工程有限公司中标市政务中心人民公园项目绿化工程后，将3317.99万元工程分包给个人施工。二是部分中介机构资质不合规。如中城建安徽公司将市政务中心业务用房项目工程量清单招标控制价编制工作，交由不具备资质的安徽省国招工程咨询有限公司编制，导致清单漏项。

五、审计意见和建议

（一）进一步强化收入征管。一是强化税收收入征管。强化税收征管举措，加强重点产业、重点税源的控管，加强依法纳税监督检查，做到以查促管、以查增收，重点规范房地产业等领域税收征管，确保应收尽收。推进“营改增”政策改革，注重统筹协调，建立覆盖财税部门及各行业主管部门舆情监测处置及报告机制，防止税收流失。二是强化综合协税治税。按照淮南市人民政府《关于综合治税工作的实施意见》、《关于建立涉税信息交换与共享机制的通知》等文件精神，各协税护税单位要利用信息平台全面摸排掌握、交换共享工商注册登记、土地报批、房地产交易等涉税信息，加强源头管控、发现漏征漏管盲区，构建“政府主导、财税主管、部门配合、信息共享”的综合治税机制。三是强化非税收入管理。建立健全公共资源收入征收管理机制，规范各项非税收入管理措施，尤其要结合行政事业单位国有资产清查，建立资产管理数据库，明确财政、国资以及主管部门监管职责，加强对行政事业单位资产出租出借和处置收益的监管，整改部分市直单位存在的资产出租（出借）报批手续不全、合同管理不规范、“收支两条线”执行不到位甚至转移隐匿收入等问题。

（二）进一步强化预算编审。一是坚持全口径预算编制。理清界定一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的功能范围，统筹安排用于各项支出。全面加强政府资产、资源、资金管理，市财政应对部门组织收入、历年结余结转等资金加强审核把关，将单位各项政府性资金全部纳入预算，统一管理，统筹使用。二是完善预算编制基础。加强对财政供养人员信息核查，强化人员编制和资产管理，健全人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制；完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，明确机关运行经费定额和服务标准，发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。三是推进预算绩效管理。强化部门支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面；规范评价指标体系，完善评价方法，实现财政评审、绩效评价和监督检查有机统一；加强绩效评价结果应用，市财政应将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据，对无绩效、低绩效项目不予列入预算或调减预算。

（三）进一步强化资金绩效。一是推进结转结余资金统筹使用。市财政应按照财政部有关政策规定，对结余资金和连续两年未用完的结转资金，收回统筹使用；不足两年的结转资金，加快预算执行或用于其他急需领域；不需按原用途使用的，统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域。二是规范使用预算稳定调节基金。合理控制预算稳定调节基金规模，在编制年度预算调入使用后一般不超过当年本级一般公共预算支出总额的5%。三是提升专项资金使用绩效。做好专项资金项目可研、评审、招投标、政府采购等前期准备工作，加快项目预算批复和下达，项目预算执行进度较慢的，市财政可按一定比例收回资金；加强送温暖和帮扶资金管理，加大对特困家庭及弱势群体救助和帮扶，建立帮扶济困长效机制；加大城乡医疗救助政策宣传力度，完善救助资金管理办法，提高医疗救助水平、扩大覆盖范围，提高资金使用效益。四是规范权责发生制核算。市财政应严格权责发生制核算范围，控制核算规模，除国库集中支付年终结余外，不得按权责发生制列支挂暂存。对支付中心归集户中的结存资金，应按照实事求是的原则予以确认，并根据部门结转项目实际需要安排支出。五是清理财政往来资金。市财政应对各类往来资金及或有债权债务进行再次清理，分门别类制定处置办法，能收回的制定归还计划，不能收回的纳入预算逐年消化，并按照往来资金内控制度，严格控制外借或垫付资金，防范财政风险，提高资金绩效。

（四）进一步强化项目监管。一是优选参建单位。严格履行政府招投标程序选择专业化的项目管理单位，并按照“投资、建设、管理、使用、监督”相互分离、相互制约的原则加强项目管理。二是严控项目投资。建设单位应对项目建设进行全程有效控制，将工程造价控制在合理范围和核定造价限额内，杜绝“三超”现象。对于项目建设规模、标准、方案和工艺等主要建设内容与原批复可研有重大变化的，必须及时报原可行性研究报告审批单位确认或重新审批可行性研究报告。重大设计变更要及时按照市政府有关规定报批，严控项目建设规模及投资规模，节约建设资金。三是加强项目管理。项目代建单位及有关部门应加强对项目实质性管理，杜绝违法分包挂靠现象发生。委托单位应深入分析研究相关法律法规的规定，通过细化合同加强对代建单位的管理，明确投资回报率、工期、风险分配、回购款支付方式、违约责任与索赔标准、纠纷争议解决程序等事项，规避违约风险。

（五）进一步强化财经纪律。进一步建立健全财政资金分配、使用和监督相分离的监督制约机制，严格责任追究，依法规范财政收支行为。各部门单位应健全资产管理等内部控制制度，全面摸清资产家底，规范资金管理，严格按预算规定的用途和财务制度的规定使用财政资金，确保预算单位会计资料真实、清晰、完整地反映本部门各项经济活动。部门单位要履职尽责，促进国家各项政策和年度项目计划落到实处，对因无绩效沉淀的财政专项资金，除按规定收回财政外，要相应作为下年度预算安排的负面依据，并倒追管理部门责任。各主管部门应加强对所属单位日常监督管理，切实履行主管部门监管职责，严禁任何形式的违规发放津补贴行为，不断采取措施，促使其进一步规范财务行为，提高财务管理水平。严格落实预算单位和负责人员遵守财经法纪的主体责任，强化责任追究，各级巡视巡查以及财政、审计监督要将执行财经纪律作为重点内容，层层压实工作责任，并依据政策规定，加大对相关责任单位和责任人问责问效力度，杜绝屡审屡犯现象的发生。

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