兰州市城市建设和产业发展用地空间拓展与布局的思考

兰州市当前正处于经济和社会发展的重要机遇期，特别是在市委、市政府实施“１３５５”总体发展战略的关键时期，国务院调研组对兰州市提出了更高的发展要求并将予以更好的政策支持，省委、省政府提出“兰白”经济一体化战略，这都历史性地将兰州市经济和社会发展推向一个新的阶段。兰州市经济的快速发展需要城市建设和产业项目带动，土地资源空间成为承载发展的重要平台，而存量土地不足是兰州市可持续发展的最大制约和瓶颈，正值兰州市进行“十二五”国民经济发展规划的制订、第三轮土地利用总体规划修编和第四版城市总体规划修编，兰州市城市建设和产业发展用地空间拓展和布局的问题，成为当前全市经济和社会可持续发展的重大课题。笔者近几年对上述问题进行了一些思考，现提出来请指正。

兰州市城市建设和产业发展

用地空间拓展与布局的思考

兰州市国土资源局   杨立岭

一、兰州市经济社会发展的趋势判断和当前面临的问题

２００８年兰州市地区生产总值实现 ８４６．２８亿元，生产总值占全省的比例达到了 ２７．３ ％，按当前发展的速度和规模预测，到２０２０年预计达到３００５．２４到４５００亿元，生产总值可能超过全省的４０％，兰州经济将从全面工业化阶段向后工业化阶段过渡；到２０２０年，兰州市总人口规模将达到４２０—４７７万人（含暂住人口５１－５９万人），其中主城区人口达到３２０—３４４万人；建设用地总规模发展到９２０平方公里比２００８年新增２５２平方公里，而这么多建设用地的拓展却面临着前所未有的困难，根据兰州市土地更新调查成果，兰州市主城区所处的河谷空间规模为２１９．５平方公里（河谷盆地山脚线范围），扣除目前形成的１４７．１平方公里建设用地，以及河流水面、滩涂、苇地和具有生态意义的大面积连片防护林地、果园后，用于兰州市主城区扩展的空间仅为２０到３０平方公里。

二、兰州市建设用地空间拓展类型及利弊分析

兰州城市空间发展方向若干年来提出了许多好的思路，如：“东扩西展、南升北拓”战略、“兰州都市圈”战略、“兰州移山造地”战略、“榆中新城” 战略、 “中川新城”战略以及 “兰北新区”战略等。这些都为兰州市城市建设和产业发展用地空间拓展与布局奠定了基础。从城市空间扩展模式看，城市空间扩展有近地域扩展与跳跃式扩展。近地域扩展是城市扩展的重要方式，是城市集聚效应、邻近效应、规模效应、乘数效应的直接体现，近地域扩展模式是有效利用城市发展动力的基本模式。跳跃式扩展是在城市规模达到一定程度后，如果继续近域扩展，将带来规模不经济（如交通拥挤，交通成本大幅上升，住房紧张，房价飞涨等城市问题），或者城市扩展受到非人为抗拒力作用的影响（如自然条件的制约）使得城市必须在远距离处扩展。

（一）兰州市的近地域扩展区：西固区的东川、河口南，榆中县的和平镇与定远镇，七里河的彭家坪与西固区的范家坪，城关区青白石南片区，兰北新区移山造地的沙中片与青什片。 

（二）兰州市的小跳跃式扩展区：向东小跳跃扩展，即将榆中县的榆中县城关镇、夏官营镇作为兰州中心城区部分功能的主要扩展区；向北小跳跃扩展，即将永登秦王川作为兰州中心城区部分功能的主要扩展区和卫星城；向西小跳跃扩展，即红古区的平安镇、花庄镇与海石湾。

（三）兰州市的大跳跃式扩展区：向北到白银，即将兰州市经济技术开发区与白银市开发区整合在一起，通过管理体制创新实现产业发展一体化。对兰州市以经济技术开发区为载体的重化工产业与部分环境影响大的装备制造业进行战略性的空间转移，在未解决和理顺行政区划问题前，可采用兰州市经济技术开发区在白银建立“飞地”发展区的方式，以解决当前过渡发展问题。

三、兰州市城市建设和产业发展用地空间拓展和布局的方案比选和推荐方案

（一）方案比选

根据对上述兰州市各种单项空间扩展类型差异性、空间距离的近远性、区域内与外的关系等分析和研究，可形成以下基本的三大方案进行比选：

方案一：简单扩展型——近地域扩展

这是最基础的兰州市中心城区空间扩展类型，首先通过近地域扩展将七里河的彭家坪、西固区的范家坪、城关区的青白石南片区、西固区的东川与河口南、榆中县的和平镇、定远镇，皋兰县忠和镇的部分纳入中心区；其次将移山造地沙中片与青什片纳入扩展区，需要大规模造地。

优点：基础设施投入少，共享程度高，邻近效益好，耕地保护压力小。缺点：移山造地规模大，成本过高，难以根治工业包围主城区问题及其过大环境压力，熟化期长，近期土地供给不足。不利于完善兰州市城镇体系结构与主城区空间功能调整。

方案二：辐射扩展型——近地域扩展＋小跳跃扩展

在方案一的基础上，将小跳跃的榆中县城关镇、夏官营镇与秦王川纳入扩展区，作为承担兰州市中心城区特定功能的卫星城或新城。其中，移山造地的沙中片与青什片的规模将减小。

优点：适度的新城的小跳跃，可减小移山造地的熟化期影响，可完善兰州市城镇等级规模结构体系，加快兰州市对区域的辐射带动作用，推动兰北新区发展；较好地满足近中期对土地的需求，有利于新型产业的空间布局与主城区功能布局的优化。缺点：小跳跃的中川、榆中城关、红古皆不利于重化工业的安置，难以根治工业包围主城区的基本格局。

方案三：协作辐射扩展型——区域协作下的近地域扩展＋小跳跃扩展＋大跳跃扩展

在方案二的基础上，吸纳大跳跃式扩展，即按照“兰白”经济一体化的区域协作要求，在白银建立以兰州市经济开发区为载体的“飞地式”合作扩展区，实施近、中、远空间拓展，为全市经济和社会可持续发展奠定基础。

优点：推动“兰白”经济一体化进程与“兰白核心经济区”的实施；减缓建设开发对兰州市耕地的压力、河谷生态环境的压力改变兰州市周边包围式的工业布局格局，优化中心城区功能与结构；完善兰州市城镇等级规模结构体系，加快兰州市对区域的辐射带动作用，推动兰北新区的发展；较好地满足近中远期对土地的需求。缺点跨行政辖区的产业集中，必将面临管理方式、利益关系、环境等问题，协调难度大。

（二）推荐方案

由上述可见，不论是近地域扩展，还是跳跃式扩展，在不同方向有较大差异的优劣点，如果仅以近地域扩展模式为主是无法满足新一轮规划期发展的需要；仅选择跳跃式扩展，也由于远地域与主城区空间距离远，基础设施投资大，建设期长，无法解决建设成本过高的门槛和当前发展急需。从而使得单一一个方向的扩展因经济发展空间时序的需要，都不能全面解决发展问题，因此，认为在新一轮规划期（到２０２０年）只能寻求近中远、多方向扩展的组合才能从根本上解决兰州市可持续发展问题，即近地域与跳跃式的联动扩展空间发展模式是兰州市未来空间发展的现实选择。方案选择应坚持区域发展与区域协作思想，通过综合比较分析，认为“方案三优于方案二优于方案一”，推荐方案三为最优方案。

通过前面所述全市各种单项发展方向利弊的分析和上述方案的比选推荐看出，无论近域还是远域，东向（榆中）和北向（移山造地区、秦王川、白银地区）是兰州未来发展的主要方向，将在兰州市新拓展的发展空间中形成“东居住，北产业”的基本格局。

四、几个重点问题

（一）关于移山造地问题

移山造地项目情况复杂，但梳理这两年多前期工作和国家部委等多方意见不难看出，此项目主要是在发展需求、生态影响、规模定位和开发时序上仍存在着需要深入思考和研究的诸多问题。现提出“两步双型”的开发利用思路，“两步”即移山造地项目分两步走，“造地”和“用地”在时序上分离，在本轮土地利用总体规划和城市总体规划修编中主要解决“造地”问题，利用国家新出台的土地利用总体规划修编中的弹性规定，将移山造地区划为“有条件建设区”作为兰州市建设用地扩展后备资源，待完成造地后由政府储备，并作为农业、林业开发用地和生态建设区，待沉降熟化后再调整为建设用地或在下一轮规划期调整为城市和产业建设用地，进而解决利用的问题；“双型”即对移山造地区通过地质勘查后区分为两种类型，一种类型主要是造完地不需要太长的沉降熟化期，即可直接用于项目建设的用地类型，如挖方区和适宜建设地质条件区域等；另一种类型是指造地完成后必须经过较长（１０—２０年）时期的沉降稳定熟化的过程方可用地的类型，如填方区及挖方区中不适宜建设地质条件的区域等。“两步”和“双型”不能割裂开来，应是相互交叉和统筹兼顾的，这样即可部分解决当前建设用地空间发展的需要，又可尽早启动造地项目造福将来，为下轮规划期进行铺垫和提供可能，并且缓解和弥补了当前生态建设空间不足的缺憾，基本解决和化解了国家部委和社会各界提出的问题和担忧。

（二）关于两个国家级开发区的扩展问题

兰州高新技术开发区和兰州经济技术开发区目前面临新的发展规划，应充分利用国务院调研的政策支持以及全省经济战略调整的大好机遇，提出新的发展思路：从开发区发展用地空间上要整合现有近地域空间资源，同时向外跳跃拓展政策性发展区域，有如下构想：

１．兰州市高新技术开发区在全面完善实施雁滩规划后，向七里河区彭家坪、榆中和平镇南片区近域发展，同时在新一轮规划中明确榆中夏官营、三角城等小跳跃发展空间将作为高新开发区的主战场，具体可采用扩区、土地置换、政策性区域等方式解决。

２．兰州市经济技术开发区在实施好新城区规划的同时，近地域向移山造地沙中片区、东川物流区发展，小跳跃向秦王川发展；同时按照兰白一体化战略，在白银建立兰州经济技术开发区“飞地”发展区。

（三）关于“兰北新区”的空间范围问题

“兰北新区”的空间范围可以有两个不同外延层次的界定：

１．大外延意义上的“兰北新区”，即包含了东自榆中兴隆山西到河口为界以北的所有近地域、小跳跃和大跳跃的空间发展范围，即包括沙中、青什移山造地区、东川、河口、榆中和平、定远、三角城、夏官营、秦王川以及 “白银地区”等区域。

２．小外延意义上的“兰北新区”，即指兰州建成区以北近域或跳跃发展的空间范围，具体包括：沙中、青什移山造地区，榆中和平、定远、三角城，夏官营、秦王川等区域。

（四）跳跃式空间发展涉及的轨道交通问题

兰州市向东向北跳跃式发展面临的首要问题就是交通问题。目前在研究和确定轨道交通时，不但要解决建成区内的问题，更重要的是应同时甚至优先考虑向东向北到达跳跃发展新空间的外围轨道交通问题。只有尽快将人口和产业向外扩展抽疏后，才能为建成区内轨道交通腾出土地和降低拆迁建设成本，同时也为新的发展方向起到政策引导和实际创造基础设施条件的重要作用。因此，在轨道交通的规划中应进一步研究各种线路的建设时序问题。

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