“单独两孩政策”对宿州市影响有多大？■宿州市人口计生委

2013年11月12日，党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出启动“单独生育两孩政策”。2013年12月30日，中共中央、国务院出台《关于调整完善生育政策的意见》。今年1月22日，安徽省人大常委会通过了对《安徽省人口与计划生育条例》的修改，从而标志着安徽省“单独两孩政策”正式落地。为贯彻落实“单独两孩政策”，摸清宿州市该项政策惠及的人群底数，掌握生育政策调整对宿州市的影响，提出符合实际的工作建议，市人口计生委在全市范围内开展了生育意愿调查和专题工作调研。

影响：全市将有8000人准备生育二胎

1、出生率增幅不大，低生育水平持续稳定。根据推算，宿州市符合“单独两孩政策”总目标人群约为1.1万人，有生育意愿的约为0.8万人。这0.8万人按调查的生育时间再生育，则第1年出生0.06万人、第2-3年出生0.62万人（含不确定时间）、4年以后出生0.12万人，加上每年新增单独生育的预计0.09万人左右，未来3年的出生量分别约为0.15万人、0.4万人、0.4万人。在这种状况下，每年人口出生率增加不足1个千分点，自然增长率将稳定在8‰左右，总和生育率在1.8左右，不会突破全市“十二五”末665万人的人口规划目标，继续保持人口低速增长水平。

2、有利于人口结构改善，促进人口长期均衡发展。从性别结构看，近年来宿州市出生人口性别比持续偏高（正常是103-107），2005年高达135.7，虽然2009年开始下降，但2013年仍高达118.04。在自然生育状态下，实施“单独两孩政策”，有利于出生人口性别比趋于正常。从年龄结构看，当前全市65岁及以上占总人口比例为14.44%，老龄化已经显现，社会负担加重。实施“单独两孩政策”，有利于改善人口老龄化，到2030年将使老龄化稳步下降。

3、劳动人口比重增加，缓解未来劳动力供需失衡。当前，宿州市15-64岁劳动年龄人口419万人，占总人口比重为68.05%，人口负担系数为46.95%，正处在劳动力丰富、抚养负担低、储蓄率高的“人口红利”期。如果生育政策不变，宿州市每年减少有效劳动力供给约1万，到2030年有效劳动力减少接近17万，劳动力供需失衡问题逐步显现。人口发展周期较长，在劳动力数量较丰富、人口抚养负担较轻的时期，放开“单独两孩政策”，有利于保持合理的劳动力规模，延缓老龄化速度，增加人口红利，促进人口经济持续健康发展。

4、家庭发展能力提升，有利于社会经济发展。宿州市家庭规模从2000年的3.94人下降至当前的3.59人，传统家庭功能弱化，农村地区留守老人、留守妇女、留守儿童大量出现，单人、单亲、空巢等家庭比例大幅增加，家庭抵御风险能力降低，亟待政府增强家庭服务功能，促进家庭和谐发展，稳定社会基础。“单独两孩政策”，从政策上终止了“421”的家庭结构，逐步实现国家政策与群众意愿的统一，提升家庭抵御风险的能力，增加家庭养老照料功能，有利于子女教育，促进家庭幸福与社会和谐。同时，新政策实施，有利于拉动消费（母婴用品、医院、其次是奶粉、玩具、儿童家具，再次是文化教育相关产业，最后是住房），促进经济快速发展。

5、群众生育时间不定，对公共资源造成压力。符合单独两孩政策的人员中有38.57%生育时间不确定，如果在政策实施后2-3年集中生育，总人口数量的增加，将对社会公共服务、管理和保障是个严峻的考验，例如对医院、幼儿园、学校等公共资源将造成一定压力。尤其是大量高龄孕妇（高危人群）集中生育，孕前优生健康检查、孕产期保健、疾病诊疗的数量将急剧上升，预计宿州市166个医院（含乡镇卫生院）、12039张床位难以承受。

6、新旧政策衔接期间，维护生育秩序难度较大。“单独两孩政策”出台后，社会关注度较高，部分专家呼吁“放开二孩”，每一个符合单独政策家庭和不符合政策的家庭都在跃跃欲试。城市人口压抑了很长时间的生育势能，在适当放宽生育政策后释放，容易产生出生堆积现象，对社会公共资源造成压力，对计生服务工作带来考验。农村人口中不符合条件的家庭较多，但生育意愿较为强烈，生育政策的调整，刺激超生心态萌生，政策外生育的势头会有所回升，给人口计生部门维持正常生育秩序带来一定难度。

7、机构改革叠加政策调整，计生工作难度加大。由于受到“单独生两孩”政策加之由于机构改革和社会舆论对计划生育工作的炒作，部分党政领导、基层干部和群众认为计划生育工作放松了，反映在基层计划生育工作措施上明显削弱，长效节育措施落实比例大幅度下降，社会抚养费征收力度大大放松，有的甚至停征，孕情监测走过场，基础性工作不到位，导致政策外出生特别是多孩出生明显上升，计生部门防范政策外生育反弹风险的压力增大。

情况：“单独家庭” 生育意愿较为强烈

由于1988年《安徽省计划生育条例》规定了安徽省双独家庭和双方为农村户口、一方为独生子女（单独）的可以再生育一个子女，因此，“单独两孩政策”只涉及宿州市一方或双方为非农户口、仅一方是独生子女（简称“非双农单独”）的一孩夫妇。

为掌握宿州市“非双农单独”家庭生育意愿，我们从全市“非双农”（妻子年龄在15-45周岁）一孩和无孩家庭（按2%比例）、“双农”（妻子年龄在15-40周岁）一孩和无孩家庭（按0.5%比例），随机抽取3874对夫妇进行调查。经调查，全市“非双农”一孩家庭中单独比例为8.17%，低于全省平均水平（14.16%），与宿州市计划生育工作基础相一致。

符合本次政策人员（非双农单独）的生育意愿。在生育期望上，表示愿意再生育的占71.14%，高于全省平均水平（56.71%），说明宿州市非双农单独人员生育意愿较为强烈。在生育数量上，表示生育两个孩子的占67.66%，说明两孩家庭已成为当前理想的家庭模式。在生育时间上，表示1年内生育的占8.14%, 2至3年内生育的占76.74%（含时间不确定的38.37%）, 4年以后生育的占15.12%，说明长期积累的生育存量大部分将在政策出台后的第2年和第3年集中释放，出生量较大时可能形成生育堆积现象。在生育性别偏好上，想生育男孩的比例占72.66%，说明宿州市群众“重男轻女”的思想依然严重。

不符合本次政策人员（双农非独和非双农非独）的生育意愿。期望再生育的约占60%，其中双农一男户期望生育2个及以上孩子的占70.69%，说明农村人口再生育意愿较为强烈，政策外生育的可能性很大。

建议：做好政策衔接 稳定低生育水平

1、进一步稳定低生育水平，维护生育秩序，坚持基本国策不放松。目前宿州市正处于第四次生育高峰，实施“单独生育二孩”政策后，每年出生人口将达到9万人，总人口在“十二五”末将达到665万。人口基数大，人均资源相对不足，人口增长对经济社会的压力将长期存在。另外，宿州市农村人口旧的生育观念没有改变，再生育愿望较为强烈，绝不能因为全面实施单独生育二孩，就可以放松计划生育管理让农村“普遍生二孩”，农村依然是宿州市人口计生工作的重点和难点，因此，要进一步加大人口控制的力度，严格控制政策外生育，特别是多孩生育，严肃查处违法生育行为，确保低生育水平的稳定。

2、进一步加大工作力度，坚持多措并举，抓住综合治理性别比工作不放松。从2013年度报表情况看，宿州市出生人口性别比为118.04，若考虑一些漏报因素，实际出生性别比应在120--125之间。单独生育二孩政策实施后，虽对平抑性别比有一定的作用，但由于总量有限，从短期来看作用不大。宿州市要始终坚持综合治理性别比工作不放松，深入开展“关爱女孩”、“幸福工程”等社会公益性活动，制定有利于女孩健康成长和妇女发展社会政策，充分发挥非政府组织在贫困母亲救助和女孩健康成长帮助中的重要作用。严厉打击暴力侵害妇女、拐卖妇女儿童、弃婴等违法犯罪行为，切实解决流动人口、留守儿童、孤残儿童和流浪未成年人救助等问题。建立健全性别比综合治理体制和工作机制。加强对重点地区和重点人群“两非”行为监测和跟踪。建立“党委政府负责，纪检监察牵头，部门认真履职，群众积极参与，区域共同协作”的工作机制，强化区域协作和重点区域治理，加大联合执法和打击力度。加强对医疗服务机构监管以及对B超、终止妊娠手术和终止妊娠药物管理。对出生性别比严重偏高县（区）进行重点监控。

3、进一步完善利导政策，解决实际问题，提高家庭发展能力。单独生育二孩政策放开，短期内改变不了宿州市传统家庭功能弱化的问题。目前，宿州市家庭规模约为3.60人。农村地区留守老人、留守妇女、留守儿童大量出现，单人、单亲、空巢等家庭比例大幅度提高，亟需政府稳定家庭功能，在优生优育、家庭教育、子女成才、抵御风险、生殖健康、家庭致富以及养老保障等方面，加快建立和完善提高家庭发展能力的政策体系。加大对孤儿监护人家庭、老年人家庭、残疾人家庭、留守家庭、流动家庭、受灾家庭和其他特殊困难家庭的扶持力度。进一步完善工伤、生育等保险制度，合理提高低保标准和补助水平，加强城乡社会救助体系建设，积极发展社会福利和慈善事业。提高住房保障水平。完善生育关怀制度，将计划生育节育手术并发症三级以上人员纳入计划生育家庭特别扶助制度范围。免费为符合条件的育龄妇女提供再生育技术服务。研究出台有利于促进计划生育家庭成员就业、创业、勤劳致富的扶持政策。

4、进一步加强部门协调，妥善衔接政策，防御各项风险。人口计生委、发改委、教育局、民政局、卫生局等相关部门进行协调和沟通，做好主动应对，防止盲目被动。人口计生部门要做好测算和规划，引导群众合理安排生育间隔，防止生育堆积；卫生部门要确保医院有床位，确保再生育人员孕产期能得到很好的护理，尤其对再生育人群中的高龄产妇和高危人群的孕前优生检查和孕产期风险防范做好应对；教育部门要做好幼儿园、小学的入学学生测算，及早做出应对，确保孩子有学上；人社、民政等部门要积极应对老龄化问题，实现新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度全覆盖，减轻家庭抚养负担，稳定家庭功能。

5、进一步加强正面宣传，维护生育秩序，确保社会稳定。要切实做好“单独生育二孩”的政策解读，明确当前调整生育政策不是放松计划生育，宿州市人口多、底子薄的基本市情没有根本改变，人口对经济、社会、资源、环境的压力将长期存在，计划生育基本国策必须长期坚持，计划生育工作必须常抓不懈。要宣传人口与计划生育法、《安徽省人口与计划生育条例》，鼓励和引导群众自觉维护生育秩序，避免扎堆生育对就医、入学、就业产生压力。对依法生育的，要继续给予奖励扶助；对违法生育的，要依法依纪予以处理。

6、进一步加快计生转型，提升服务能力，促进工作发展。在机构改革叠加生育政策调整的阶段，人口计生部门必须积极融入改革大潮，促进计生工作从行政管理型向社会服务型转型，提升持续发展的能力。一要做到更加公平公正。要通过开展规范社会抚养费征收秩序和生育秩序的“专项治理”行动，切实维护计生法律法规的严肃性，彰显计划生育公平，提升计划生育基本国策在广大群众心目中的地位，促进人口计生行政执法进入法治化、规范化、制度化的轨道。二是做到简政放权。以人口计生便民服务全程代理制为依托，进一步减少计划生育审批环节、简化流程、放权到乡镇，或由村级代办，切实减轻群众负担。三是做到增进人民福祉。要建立以社区干部、计生、妇联、社会工作者相结合的家庭服务支持系统，对计划生育特殊困难家庭，长期提供精神、经济慰藉，提升群众生活质量。要大力完善计划生育利益导向政策体系，逐步解决计生家庭在就医、养老、居住、子女就学、就业等方面的后顾之忧，稳定家庭功能，增强家庭发展和抗风险能力，增进家庭福祉。

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