宣城首部实体性地方法规诞生记

首部实体性地方法规精心选题，锁定敬亭山保护与管理。

本报记者 汪鸣 摄

每一个宣城人都应该知道，当你现在听到“保护我们的江南诗山敬亭山”时，它不再只是条幅上的标语、部门的号召和有心人的呼吁，它已是实实在在的法律规定。

今年10月1日，《宣城市敬亭山风景名胜区条例》正式施行，这是宣城市获得地方立法权后出台的首部实体性地方法规。

“首部实体法”为何锁定敬亭山？立法工作又是如何进行的？本刊记者深入采访，了解到立法工作背后一些鲜为人知的故事。

未雨绸缪

提前进入“地方立法时间”

在市人大常委会机关办公楼2楼的一间办公室内，法工委的工作人员陈明明正在翻阅资料。

30岁的他，已经与法律打了7年的交道，从安徽财经大学法学专业毕业后，就进入检察系统工作，2011年调入市检察院，成为一名检察官。

“今年初，我被调到这里工作，参与《宣城市敬亭山风景名胜区条例》的制定。”陈明明说，他喜欢法律，对立法工作也很感兴趣。

而在陈明明加入立法队伍前，宣城市早已着手立法准备工作。

在党的十八届四中全会作出“依法赋予设区的市地方立法权”的部署后，特别是全国人大常委会启动《立法法》修改后，宣城市便积极做好有关准备。

虽然还未获批，但相关工作已经开展起来。

2014年12月，市人大常委会组队赴淮南学习地方立法工作。翌年1月，市人大法制委员会成立，承担地方性法规的统一审议工作。2015年3月，市人大常委会法制工作委员会成立；4月，立法咨询专家库组建完成。

功夫不负有心人。2015年5月12日，一个好消息从合肥传来：省人大常委会批准了第一批6个设区的市拥有地方立法权，宣城是6个城市之一！

至此，宣城终于可以如愿行使地方立法权。

精心选题

敬亭山管理保护“脱颖而出”

对于宣城市的立法工作者来说，立好地方“首部实体法”，如同一次考试，能否交出漂亮的答案，无疑是一次严峻的考验。

那么，“首部实体法”立什么？立法工作者清楚地知道，它既要符合经济社会发展的实际需要，又不能太过宏观，难以操作，而且还要符合立法权限的规定，即设区的市仅在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面享有立法权。

经过充分征求意见和认真研究、论证，在32个立法建议项目里，第一部实体性地方法规选题最终“垂青”敬亭山风景名胜区。

“敬亭山风景名胜区之所以‘脱颖而出\’，绝不是偶然。”参与人员介绍。

敬亭山早已是宣城的一张含金量极高的城市名片。有着深厚文化底蕴的它，是首批国家森林公园、国家4A级旅游景区。近年来，宣城市也投入大量财力、物力，对景区基础设施进行改造，对景点、文物进行修缮、维护，使景区面貌发生巨大变化，创造了显著的经济效益和社会效益。

但是，景区发展也存在着一些亟待解决的问题，如景区及周边地方乱砍滥伐、乱搭乱建、无序开发的现象日益增多，少数游客的不文明行为扰乱景区秩序，而景区管理机构却对这些问题缺乏有效的管理手段等。因此，制定一部反映景区特点、符合管理需要的专门性法规显得十分迫切和必要。

在立法计划论证会上，宣城市首部实体性地方法规选择敬亭山风景名胜区，保护这张城市名片，明确保护内容、管理机制和发展导向，成为大家的共识，并最终被列为2016年立法计划。

千锤百炼

让每一句条文经得起推敲

如果以《条例》于今年7月底在省人大常委会获批作为节点，自去年10月开始正式启动立法，“首部实体法”诞生经历了近10个月的时间。

而在这10个月里，它经历了10余次大改，若干次微调；不仅要“瞻前”，不能与上位法冲突，还得“顾后”，要在实施后符合实际需要，具有可操作性；从第一稿的47条，最终变成经省人大常委会批准的39条，可谓是“千锤百炼”。

万事开头难。在没有任何立法经验的情况下，为起草好《条例》，敬亭山旅游度假区管委会可谓“做足功课”：调查摸底、收集资料、借鉴经验。

经过集中“攻关”，起草者在一个多月后就拿出了《条例》初稿，随后邀请辖区乡镇和街道、人大代表、政协委员、市直17个单位、法律专家等反复座谈，讨论修改，并通过相关网站公布全文，公开征求公众意见。

作为立法工作的主导者，市人大常委会对《条例》自始至终都倾注了大量精力。幕后的辛苦往往难以与他人道。为了“立法有据”，市人大常委会法工委印制的立法依据和参阅资料厚得让人头皮发麻；市人大常委会法工委人员对条文逐字逐句审读、修改，包括每一个标点符号都受到“高度关注”……

即便是《条例》草案走上“前台”——提交市人大常委会审议，讨论会场也从未停止过争论。审议中不乏这样面对面直接表达意见——“这点我觉得可以重新修改一下”，有时甚至争得面红耳赤——这样的情况，在以前的人大常委会会议审议中鲜有出现。

又有谁能想到，有时，他们的争论往往只是为了几个字。譬如，《条例》最终版的27条规定，风景区内禁止私埋乱葬、修坟立碑。而原先的草案并没有“私埋乱葬”这4个字。

在一次审议中，有市人大常委会组成人员提出：禁止修坟立碑只能解决已有问题，却没提到增量问题，如果加上“私埋乱葬”四字，则可以解决增量的问题。但因为上位法中并没有这种提法，所以有的人员认为可以依据上位法，不作表述。

双方各持己见。最后，工作人员特意赶到省人大常委会请示汇报。省人大常委会法工委专家表示赞成加上“私埋乱葬”四字，他们认为上位法虽未明确指出，但应该也包含有这一层意思。一场围绕4个字展开的争论，这才宣告结束。

实用为先

凸显“首法”的地方特色

《条例》草案在网上公开征求意见时，有不少网友说：“希望制定一部真正有用的好法律。”其实，这也是立法工作者们的追求。

近年来，随着城市建设的快速发展，大诗人李白在《独坐敬亭山》中所描绘的“众鸟高飞尽，孤云独去闲”的意境，正面临着被不断增高的城市高层建筑遮挡的风险。

为保护敬亭山美丽的城市天际线，让市民即使不在山脚下，也能远眺、感受敬亭山的美丽，是这部法规的显著特点之一。《条例》明确了风景区“视线走廊”等空间保护问题，要求相关部门在审批敬亭山周边地区建筑时，要明确建筑物、构筑物和其他设施的布局、高度、体量、造型、色彩等，应当与风景区景观和环境相协调，并将“高度”作为审核要求。

管理和保护敬亭山，厘清各级政府和相关部门的职责至关重要。经过不断讨论修改，《条例》明确规定了风景区管理机构、市政府有关部门、风景区所在地的县级人民政府、乡镇人民政府、街道办事处的各项职责，并特别指出风景区管理机构可设立综合执法机构，相对集中行使行政处罚权，具有很强的操作性。

对一些禁止行为的法律责任、处罚幅度，《条例》也没有一丝含糊。《条例》用整整10条内容，对各种处罚行为进行了细化规定。

此外，为了更好的保护风景区生态环境和自然景观，《条例》还将敬亭山风景区外围的7.3平方公里区域规定为风景协调区，同样受法规保护。

这些严谨又明确的规定，让敬亭山旅游度假区管委会的工作人员在工作中充满底气。“出问题了，不再怕没有管理手段，一切都写得明明白白！”该单位社会事务科科长王声龙认为，该部法规的出台，为敬亭山风景区的管理和保护以及风景区的可持续发展奠定了坚实的法制基础。

眼下，按照立法计划，《宣城市城市管理条例》即将出台，宣城市的立法工作者们又马不停蹄地投入到新的工作中去。

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