走出“十字路口”困局

□本报记者周晓东

开发园区一直是我国经济体制改革与行政治理体制改革的 “试验区”、“先行区”和“示范区”，由于开发区不断被赋予新的功能、目标和形态，开发区行政治理体制机制也随之不断改革、演进。民建安徽省委认为，开发区是工业化、城镇化的空间载体，在未来安徽经济社会发展中具有极其重要的地位。开发区行政治理体制改革，是行政体制改革的重大环节。

安徽省现有开发区近200个，目前普遍采用的是准政府的管委会模式，即作为当地市或县政府派出机构的管理委员会体制，管委会负责开发区经济社会事务的统一管理。但民建安徽省委通过调研发现，当下各开发区行政治理存在一些严重困扰。

发展转型面临“拐点”

问题主要表现在：开发区管委会的法律定位不明确，导致开发区行政管理权限受限，管委会的行政层级在政府行政科层结构中的混乱等。开发区管委会管理职能权限混乱，突出问题如土地管理权限、行政执法权限、社会管理职能等。开发区与所在行政区之间的矛盾，如发展空间、资源配置和利益分配等。此外，由于土地管理、项目审批、政务运作、自主优惠政策等部分管理权力上收，开发区管理体制优势与特点已趋弱化。这些体制问题已经严重障碍了开发区转型升级，开发区面临转型的拐点，管理体制正处在十字路口。对此，民建安徽省委建议，深化开发区行政治理机制体制改革，必须树立共治思维和法治思维，在新起点上改革创新和完善“小政府、大社会，小机构、大服务”体制机制。因此，开发区行政治理体制创新必须有综合配套改革。

新思路开辟新路径

民建安徽省委认为，开发区行政治理改革的基本思路应为：第一，开发区担当新型工业化新型城镇化载体，应继续保持相对独立区域的性质，其转型发展方向在于产城一体化的功能充实与形态优化，而不是转型为传统行政区；第二，坚持市场化改革的基本方向，秉持公共治理、公共服务和依法治区的行政治理理念，回应区域功能充实与形态优化的客观要求，进一步创新和完善“小政府、大社会，小机构、大服务”模式。第三，按照政企分开、社会共治的原则，构建法律地位清晰、职能分工明确、权限配置合理、行政机构精简、运行互动协调的开发区行政治理结构和运行机制，而不是回归传统城区管理模式。

构建经济领域共治结构

建立和规范 “管委会＋投资建设公司”体制，实行政企分开。按照市场化改革的基本指向，开发区在经济领域的治理结构必须实行政企分开。具体形式是管委会承担开发区行政管理职能，投资建设公司作为市场主体承担开发区资产的经营和管理职能。当前可在皖江示范区各开发区推广实行这种 “管委会＋投资建设公司”体制，并使之成为规范化形式。

建立健全行业协会、商会、工会等中介组织及其治理机制，建立共治结构。按照“小政府、大社会”治理结构，建立健全行业协会、商会、工会组织，充分发挥它们参与公共治理的职能与作用。民建安徽省委认为，此举一方面可以分担原由政府承担的部分经济管理职能，另一方面则整合区内各企业，实现中间层次的自我管理和行业自律。

社会领域共治结构对策

建立社会管理的 “管委会＋社区居民委员会”体制，使社会管理重心贴近居民。民建安徽省委建议，把开发区内的原城区街道或原乡镇行政建制撤消，统一由开发区管委会管理区内社会经济事务。开发区实行城市化的统一管理，其结构应该实行“扁平化”，减少行政管理层次，实现“重心下沉、贴近居民”。这方面可借鉴铜陵市撤消街道、加强社区的经验。

建立大社区公共服务中心，充实完善社区服务功能和机制。大社区公共服务中心的属性是介于政府与市场之间的非盈利组织，应以社区为依托，以社区居民为服务对象，以福利性、保障性、公益性为特质。它需要运用市场化手段运营，适当收取服务费用。开发区管委会、社区居委会与服务中心应建立以法律为基础的合约关系，根据合同规定、调整、解决相互关系。在职能分工上，社区居委会是社区行政管理的市民自治组织，其职能主要是行政管理；大社区公共服务中心则是社区公共服务的直接运营主体，其职能在于使用相应人、财、物资源经营具体服务。

规范行政治理法律机制

民建安徽省委建议，首先要进一步明确和规范开发区管理机构法律地位，明确开发区管委会是实体政府（市、县政府）的派出机关，且是“法定机关”。可先通过地方性法规可以明确其法律地位，待条件成熟时可以上升为国家立法。其次，要对开发区管理权限的充分授权，健全开发区行政治理权责配置。在明确开发区法律地位的基础上，对开发区管理权限应充分授权，开发区管委会应充分享有保障开发区建设发展的行政权限，使权责匹配。再次，要按“大部制”方向创新和完善开发区管委会机构设置。保持开发区管委会机构设置区别于行政区政府机构的相对独立性，坚持“小政府、大社会，小机构、大服务”的理念，坚持“大部制”的方向，进一步完善管委会“大部制”机构和运行机制。本报记者 袁家权 摄

声 音

市辖区作为市的行政分治区，承担的职责很大程度上取决于市对区的整体需要，与县级政权相比，只具有相对有限的独立性。然而，现行市辖区的组织架构和职能设定大多因袭县级政权，与市“同城而治”、职能交叉，带来一系列矛盾和问题。

建议：尽快制定相关法律法规，从法律上规范市、区两级政府职能。应尽快制定《城市组织法》或《条例》，明确市辖区作为城市政府的行政分治区的属性，重新定位市辖区在城市管理中的地位、性质和功能，并以此作为市辖区体制改革的重要突破口；研究出台地方政府关系法，以法律的形式确定市与市辖区政府责权利的界限，厘清政府关系，规范政府行为。建议市级职能主要定位于宏观、规划以及经济发展，区级职能主要定位于民生、城管和公共服务，市级“抓大放小”，区级 “抓小放大”，财税体制上以市为主，对区因事赋权，钱随事走，人事管理上要市区一体，因事设岗定编，重在基层。

此外，要加快政府职能转变，构建市、区两级责任明确的服务型政府；理顺条块结合的城市管理模式，强化市政府的主导作用。

——民进安徽省委

2011年，省委、省政府出台了皖发〔2011〕10号文件，确定广德县、宿松县为省直管县体制改革试点县。试点工作起步较早，发展较好，积累了一定经验。但当前尚需解决三个方面问题：

政策落实要到位。如：省里出台的“两个文件”，要求明确，任务具体，省直各部门和两个试点县也都制定了实施方案。但执行中，政策落实不够到位，跟踪督查不够有力，影响了政策效益的充分发挥。

条块关系要顺畅。如：试点县与所在地级市虽然在有关项目、资金、指标等方面形成平等竞争的关系，但因各自工作布局的差异，容易导致资源配置的不科学；在安全生产、计划生育、维稳、社保等方面，因未实现省全面直管，导致省和地级市都管、都不管现象时有发生。

配套措施要完善。如：按照权力与责任相统一、财力与事权相匹配的要求，试点县应责、权、利相对等，财权、事权、人权相对称。但在具体实施中，职权划转不够科学，直接管理和工作承接不够到位，致使有些权限难以真正承接和规范行使。

——省政协委员吴良仁

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宿松新闻，新鲜有料。可以走尽是天涯，难以品尽是故乡。距离宿松县再远也不是问题。世界很大，期待在此相遇。