经省政府同意，安徽省去年选择8个经济发达镇开展行政管理体制改革试点。日前，记者前往试点镇之一的繁昌县孙村镇，了解这一改革给基层政府带来的变化——乡镇变革，释放基

本报记者 黄永礼

机构“瘦身”，构建“大部门制”

“现在办事方便很多，不要在县镇来回跑签字盖章折腾了。 ”10月25日，在繁昌县孙村经济开发区，新金树农牧公司负责人说，过去办企业项目立项先要到开发区申报，然后到镇里办，再报到县里批。而现在直接到镇里就能办好，环节少了、时间短了。

办事效率的提升，源于孙村镇的行政管理体制改革。去年8月，被列入全省8个经济发达镇行政管理体制改革试点后，孙村镇首先在政府机构上动起“大手术”，探索建立“大部门制”，解决职能交叉、多头管理等弊病。

“原先镇里行政部门、事业单位有20多个，职能混杂、机构重叠、忙闲不均、人浮于事的现象比较明显。 ”镇党委组织委员汤立峰告诉记者，改革中，镇里按照“大部门制”原则，重新构建基层政府架构，整合行政、事业机构，合并职能重叠、相近部门后，成立了党政办公室、综合执法局、经济发展中心、社会管理服务中心4个办事机构，强化了规划发展、社会管理和公共服务职能。

与机构改革同步推进的是，打破行政、事业编制身份界限，实行公开选拔、竞争上岗、双向选择，优化干部队伍结构。同时，镇政府和开发区管委会实行镇区合一，班子成员交叉任职。 “原来是两套人马，机构、职能多有重叠。 ”现任镇政府经济发展中心第一副主任，同时兼任开发区管委会副主任的李宗海说，以招商为例，镇里、开发区都有招商办，造成极大资源浪费。

机构少了，管理权限却大了。县编办负责人介绍，按照改革方案，县里授权委托或直接下放33项权限，涉及工业项目审批、市容执法、工业规划等，扩大镇在经济发展、城市建设和社会管理方面的行政管理权限，完善了基层政府的功能。 “所有下放、委托给镇的行政许可、行政审批事项，一律进入镇政务服务中心，实行一站式服务。 ”镇政务中心负责人介绍说，借助网络、通讯等技术手段，各项服务还向村、社区延伸，建立代办点，减少办事环节，缩短办事流程，为基层群众、企业提供了高效、便捷、贴心的服务，基本实现了“小事不出村、大事不出镇”。

扩大事权，破解“责大权小”积弊

“经济发达镇行政管理体制改革的着眼点在于，破除责、权、利不对等的局面，释放基层活力。 ”说起试点改革的目的，省编办相关负责人介绍，传统的乡镇行政管理体制，由于缺乏必要的经济社会管理权限，带来发达镇政府“身大衣小”“车大马小”“责大权小”等问题，严重制约了其自身的建设、发展和管理。

就孙村镇来说，其面积较大，经济基础较好，镇内的省级开发区——芜湖孙村经济开发区，有600多家企业，其中规模以上企业超过110家，产业工人超过3万人，镇年财政收入达3.8亿元，无论是经济总量、人口数量，还是工业化、城镇化率，各项指标已远远超越了以农业为主的一般乡镇。

“事财不匹配、责权不统一、运行不顺畅是最为突出的问题。 ”孙村镇党委书记詹力介绍说，原有的政府架构、运行体制使得镇政府经常处于“无钱办事、无权办事、无人办事”的艰难境地。 “比如，在行政体制上，行政机构与事业单位两条线，机制不灵活，干部升迁空间小，干事积极性不高，甚至出现跳槽等人才不断流失现象。在财权上，镇里3.8亿元财政收入，可用的不过1亿元，而除了城镇化改造、新农村建设等支出外，开发区也全靠镇里投资，财力困难。 ”

镇政府名义上是一级政府，但在实践中责权不统一问题普遍。按照法律规定，我国行政执法权以县一级政府为主体，当出现环保、安全生产事故、食品卫生等问题时，镇政府无权查处，只能上报上一级主管部门，缺乏城市发展需要加强的城建、环保等职能，缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权等。

“改革正在有力破解事财、责权等不统一的矛盾，完善了基层政府职能，促进职能转变和归位。 ”詹力说，以前政府和企业都存在角色错位现象，做了不该做的事情，企业成天到晚忙着办各种审批、证件，而政府却揽起了像为企业融资担保的事。 “最高峰时，镇里帮企业担保9亿多元，一旦发生偿付风险，政府就要代偿，责任太大。现在不再替企业担保了，重点搞好基础设施，优化投资环境。 ”

“新成立的综合执法局，代表镇政府统一行使县级政府下放的涉及城管、环保、教育、卫生等众多领域的行政执法权。 ”镇综合执法局局长孙君认为，这有助于破解多层执法、多头执法、重复执法的难题，避免了职能交叉，提高了基层政府的执法效率和行政能力。财政政策上，除在孙村镇内收取的土地出让金净收益予以全额返还，县里每年还给予孙村经济开发区1000万元支持。

减少“排异”，打造服务型政府

“前两年，很难能安心坐在办公室，天天有老百姓上门，不是反映拆迁补贴，就是投诉安置不到位。 ”改革实行一年多来，詹力感触最大的是，压力减轻了，矛盾减少了，干部积极性调动起来，各项工作都取得了新的成绩。

关系理顺、职能厘清后，乡镇干部腾出了更多时间和精力走基层、听民声，服务群众，变群众上访为干部下访。顺风村的柯某，因对多年前的退耕还林补偿不满意，上访多年。去年底，詹力几次上门谈心拉家常，耐心解释政策，解了柯某心中的“结”。 “多与群众交流沟通，多帮群众排忧解难，就能有效解决老百姓对政府办事不放心、不信任的问题。 ”詹力深有体会地说。

“政府购买服务”模式的探索引进，强化了政府公共管理和社会服务的职能。去年，镇里首次公开招标，引进物业、环卫公司，对镇、村的物业、垃圾处理进行发包。镇政府社会管理服务中心王泽球说，以前有27个人专门负责，效果还不好，通过社会化管理，节省了人力、财力。

“这项改革，在制约发展的重点领域和关键环节上大胆突破，着力破解制约经济发达镇发展的体制机制障碍，不断提高社会管理和公共服务能力，有助于为加速城乡一体化进程发挥示范引领作用，进而带动更多的改革深入。 ”省社科院有关专家如是认为。

不过，从以往的多层级、分散化行政模式，向扁平化、便捷化的治理模式转变，尚处于试点阶段的改革，不可避免遇到一些困难和阻力。

部门利益对改革形成的反作用力是其一。詹力表示，这一改革调整了经济发达镇与上级政府及其部门的权力利益关系，特别是审批、执法等权力的委托或下放，相应产生了一些现实问题与矛盾。

在上级政府机构设置未变，而镇实行“大部门制”，机构大幅“瘦身”，带来一定程度的“排异反应”，造成了镇职能机构与县以上对应部门在对接上时常出现不顺畅、不及时问题，上级部门的政策、资源支持有时难到位。而税务、工商、国土等垂直条线部门以分局形式派驻，实行双重管理，条块矛盾、协调不畅等仍然存在，在实际运行中工作缺位、政策落实不到位等情况也常有出现，这些改革中出现的问题，需要主导部门加以研究，提出解决办法，努力打造人民满意的基层服务型政府。

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去年初，省编办印发《关于扩大经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，决定在全省选择经济实力较强、发展潜力较大的长丰县下塘镇、肥西县小庙镇、霍山县衡山镇、含山县林头镇、繁昌县孙村镇、郎溪县十字镇、宁国市港口镇、广德县新杭镇等8个镇开展扩大经济发达镇行政管理体制改革试点。遴选出的这8个试点镇经济实力强、产业特色明显、人口聚集多、城镇化水平高，各乡镇财政收入、农民人均纯收入和建成区常住人口均分别 在 3.2亿 元 、7500元和2万人以上。

改革试点按照加强基层政权建设、统筹城乡协调发展的要求，以加快推进工业化、城镇化、现代化为核心，积极稳妥地推进，通过着力破解制约经济发达镇发展的体制机制障碍，理顺职责关系，优化组织结构，创新管理体制，扩大管理权限，健全监督机制，完善配套政策，不断提升社会管理和公共服务能力，把经济发达镇建设成为规划科学、人口集聚、产业集群、结构合理、环境友好、社会和谐的现代城镇，为加速安徽省城乡一体化进程发挥示范引领作用。

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